《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，要 “优化金融机构体系，推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展”。这一重要部署不仅为破解当前金融业同质化竞争和 “内卷” 问题指明了方向，更为中小银行在新时代的转型发展提供了根本遵循。作为我国金融体系的重要组成部分，中小银行承担着服务地方经济、支持中小微企业、推动普惠金融发展的重要使命。在 “十五五” 时期，如何在激烈的市场竞争中找准定位、实现错位发展，已成为中小银行亟待破解的战略课题。

一、中小银行发展面临的困境与挑战

（一）同质化竞争挤压盈利空间

近年来，我国金融业出现了较为突出的同质化竞争现象。大型商业银行凭借资金成本优势大举下沉，将业务延伸至县域及乡镇市场；而部分中小银行却偏离服务本地初衷，热衷于拓展大客户和跨区域经营。这种 “大行做小微、小行做大户” 的错位现象，导致不同类型金融机构在同一赛道激烈竞争。

数据显示，截至 2025 年三季度末，商业银行净息差降至 1.42%，虽环比企稳，但同比仍下降 11.5 个基点。城商行净息差跌至 1.57%，处于较低水平。在利差收窄的同时，运营成本和风险管理压力不断上升，中小银行的盈利空间被严重挤压。2025 年上半年，商业银行净利润 1.2 万亿元，较 2024 年同期下降 1.19%，反映出行业盈利能力持续承压。

（二）传统优势受到侵蚀

随着金融科技的快速发展和数字化转型的深入推进，中小银行长期依托的 “人缘、地缘” 优势正在被快速削弱。大型商业银行利用强大的科技实力和数据能力，通过线上渠道实现了对基层市场的精准渗透；互联网金融机构则凭借便捷的用户体验和灵活的产品设计，在年轻客群中建立了广泛影响力。

与此同时，中小银行零售业务遭遇了前所未有的挑战。消费信贷需求增长放缓、客户资源分流、资产质量承压等多重压力叠加，导致零售业务利润空间大幅收缩。数据表明，部分全国性股份制银行的零售金融营收占比已从 2020 年的 57.7% 下降至 2025 年上半年的 43.6%，反映出其零售转型战略遭遇重大挫折。

（三）资本约束与风险压力并存

截至 2025 年三季度末，商业银行整体资本充足率为 15.58%，较上年末下降 0.16 个百分点。大型商业银行、全国性股份制银行资本充足率分别保持在 17.99% 和 13.4% 较为稳健的水平，相比之下，部分中小银行因盈利能力有限、资本补充渠道狭窄，面临较大的资本约束压力。

资产质量方面，2025 年三季度末商业银行不良贷款余额升至 3.5 万亿元，不良率为 1.52%，呈现上升态势。分机构类型看，城商行不良率为 1.79%，农商行不良率为 2.86%，明显高于大型商业银行的 1.21% 和全国性股份制银行的 1.22%。受经济结构转型深化、房地产市场深度调整等外部环境影响，部分中小银行的风险管理能力面临更大挑战。

二、中小银行错位发展的战略逻辑与核心要义

（一）回归本源：明确市场定位

推动中小银行错位发展，首要任务是引导其回归本源、明确定位。中小银行的本源使命是服务地方经济、服务中小微企业、服务城乡居民。在 “十五五” 时期，中小银行必须摒弃盲目扩张和跨界经营的冲动，聚焦本地市场，深耕细分领域，将有限的资源集中投向最具比较优势的业务方向。

城商行应当立足城市经济发展需要，重点服务本地中小企业和居民；农商行则应坚守 “三农” 和小微企业服务定位，积极参与乡村振兴战略；村镇银行应专注于服务县域和乡镇基层市场。通过明确不同类型中小银行的市场定位和业务边界，可以有效避免资源浪费和无序竞争。

（二）差异竞争：构建特色服务体系

错位发展的核心在于差异化竞争，而差异化的关键在于找准自身的比较优势，构建独特的服务体系。中小银行应强化 “以客户为中心” 的经营思想，建立更加灵活、高效的决策机制和服务流程。利用扎根本地的优势，深入了解区域产业结构、企业经营状况和居民金融需求，提供更加精准的金融解决方案。

在产品设计上，应当结合本地产业特点，开发具有区域特色的金融产品；在业务模式上，应当探索 “线上 + 线下” 融合的服务模式，既要加强数字化建设，提升线上服务能力，又要发挥网点贴近客户的优势，提供有温度的线下服务。

（三）能力建设：夯实发展基础

中小银行错位发展，需要以系统性的能力建设作为支撑。数字化能力建设是重中之重，中小银行应加快数字化转型步伐，通过大数据、人工智能等技术应用，提升客户识别、产品创新、风险管理和运营管理等方面的能力。风险管理能力同样不可忽视，要建立健全全面风险管理体系，提升风险预警的前瞻性和风险处置的有效性。人才队伍建设是长期战略，要加大人才引进和培养力度，完善激励机制。

（四）治理优化：构建现代公司治理机制

公司治理是中小银行稳健发展的基石。要优化股权结构，引导实力强劲、理念先进的战略投资者入股；要健全 “两会一层” 治理架构，明确各治理主体的职责边界；要建立科学的激励约束机制，避免短期行为和过度冒险；要提高信息披露透明度，自觉接受社会监督。通过完善公司治理，为中小银行的错位发展提供制度保障。

三、中小银行错位发展的实施路径

（一）深耕 “五篇大文章”，打造特色业务品牌

中央金融工作会议提出要做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融 “五篇大文章”，这为中小银行指明了业务发展方向。但中小银行不应 “眉毛胡子一把抓”，而应结合自身实际，有选择性地深耕重点领域，形成差异化的业务布局。

普惠金融是中小银行的优势所在。相对于大型商业银行，中小银行在服务小微企业和 “三农” 方面具有天然优势，应当将普惠金融作为核心业务方向。一方面，要创新普惠金融产品和服务模式，针对小微企业 “短、小、频、急” 的融资特点，开发纯信用、快审批、低成本的贷款产品。另一方面，要充分利用数字化手段，构建线上化、智能化的普惠金融服务平台，降低服务成本，扩大服务覆盖面。

科技金融是重要的发展方向。虽然中小银行在服务大型科技企业方面能力有限，但可以聚焦于本地的科技型中小企业，探索 “投贷联动”“知识产权质押融资” 等创新服务模式。在具体举措上，应组建专业的科技金融服务团队，提升对科技企业的识别和评价能力。对于具备条件的中小银行，可考虑设立科技支行或特色网点，为科创企业提供综合金融服务。

绿色金融前景广阔。在 “双碳” 目标下，绿色金融领域有着重大的发展潜力。中小银行应当结合本地产业禀赋，支持传统产业绿色转型和绿色产业发展。特别是在农村地区，可以重点支持生态农业、清洁能源、环境治理等重点领域，探索 “绿色 + 普惠” 的特色发展模式。

养老金融是新兴蓝海。随着人口老龄化加速，养老金融需求快速增长。中小银行应积极布局养老金融，不仅要开发养老储蓄、养老理财等个人养老金融产品，还要关注养老产业金融服务，支持养老机构、养老地产、医养结合等项目发展。

数字金融是转型抓手。数字金融既是金融 “五篇大文章” 之一，也是提升其他四篇大文章服务能力的重要手段。中小银行要将数字化转型作为 “一把手工程”，从战略层面系统推进。要建设数字化的客户服务体系、产品创新体系、风险管理体系和运营管理体系，全面提升数字化服务能力。

（二）立足区域经济，构建产业金融生态

中小银行的最大优势在于扎根本地，对区域经济和产业发展有着深刻理解。“十五五” 时期，中小银行应当充分发挥这一优势，深度融入区域产业生态，构建具有区域特色的产业金融服务体系。

首先，要深入研究本地产业结构和发展趋势，明确重点支持的产业方向。对于传统优势产业，要支持其转型升级。对于新兴产业，提供覆盖全生命周期的金融服务。对于特色产业，打造专业化的服务方案。例如，地处制造业集聚区的城商行可重点布局先进制造业，打造专属产品体系；地处农业大县的农商行，则可打造特色农业金融品牌。

其次，要创新产业金融服务模式。积极发展供应链金融，以核心企业为抓手，为产业链上下游中小企业提供融资服务；探索产业链金融，针对区域产业集群的特点，提供批量化、标准化的金融产品；推进园区金融，在产业园区、开发区设立特色支行，提供一站式金融服务。

再次，要构建产业金融服务生态。加强与地方政府、产业协会、龙头企业、金融科技公司等各方合作，整合资源，形成服务合力。参与政府引导基金、风险补偿基金等项目，借助外部增信机制降低服务成本和风险。与产业互联网平台、电商平台等合作，拓展场景金融，提升客户触达能力。

（三）推进协同发展，形成良性竞合格局

错位发展不是孤立发展，而是要在竞争中合作、在合作中竞争，形成良性的竞合格局。“十五五” 时期，应当推动不同类型、不同层级的银行机构开展多层次的协同合作。

在大中小银行之间，应建立 “梯度分明、功能互补” 的合作关系。大型商业银行应发挥资金、技术、品牌等优势，通过转贷款、科技输出、人才培训等方式，支持中小银行能力建设。中小银行则可以发挥客户资源和本地服务优势，与大型商业银行在客户推荐、联合营销等方面开展合作，实现优势互补、互利共赢。

在中小银行之间，要加强横向合作与资源共享。可以通过银行联盟、合作平台等方式，在系统建设、产品研发、风险管理等方面开展协同，降低单家银行的成本和风险。特别是在金融科技领域，中小银行可探索联合投入、共建共享的模式，解决单家银行投入不足、能力有限的问题。

在银行与非银机构之间，要构建开放合作的金融生态。与保险、证券、基金等机构合作，为客户提供综合金融服务；与金融科技公司合作，提升数字化服务能力；与政府性融资担保机构合作，完善风险分担机制。通过开放合作，拓展服务边界，提升服务效能。

（四）深化改革化险，增强可持续发展能力

风险化解是中小银行高质量发展的前提。“十五五” 时期，要继续坚持 “兼并重组、减量提质” 的改革思路，稳妥有序推进中小银行风险化解工作。2025 年，中小银行整合浪潮持续推进，全年有 159 家农村商业银行、303 家村镇银行、2 家省级农信联社、4 家城商行完成了机构整合。

对于高风险机构，要坚持分类施策、精准拆弹。对于问题严重、难以独立生存的机构，要推动兼并重组，通过吸收合并、新设合并等方式，优化机构布局，提升整体实力。对于问题相对较轻、有救助价值的机构，要加大资本补充、不良资产处置、公司治理改善等力度，帮助其恢复正常经营。对于已经资不抵债、无法持续经营的机构，要依法有序退出市场，切实保护存款人权益，防范系统性风险。

在改革化险过程中，要注重标本兼治。既要解决当前的风险问题，更要建立长效机制，从根本上增强中小银行的可持续发展能力。一方面，继续推进省联社改革，理顺农村信用社管理体制；另一方面，完善村镇银行监管机制，压实主发起行责任；同时，加快建立市场化、法治化的风险处置机制，提高处置效率。

与此同时，要持续加大中小银行资本补充力度，拓宽不良贷款处置渠道。2025 年，银行业资本补充需求居高不下，“二永债” 发行规模创历史新高。在此基础上，要进一步拓宽中小银行资本补充渠道，支持符合条件的中小银行上市融资、发行资本补充工具。鼓励地方政府通过专项债、注资等方式支持中小银行补充资本。推动银行通过利润留存、引入战略投资者等内源性方式积累资本。充足的资本是中小银行抵御风险、支持实体经济的基础。

拓宽中小银行不良贷款处置渠道是防范化解金融风险、盘活存量资产的关键之举。近期监管部门通过扩大不良贷款转让试点范围、鼓励开展资产证券化等手段，为中小银行 “松绑减负” 提供了有力支持。这不仅有助于中小银行加快风险出清，优化资产质量，更能腾挪出信贷空间以更好地服务实体经济。未来，应进一步拓展试点范围，允许更多的中小银行参与转让，同时完善市场化定价机制，扩大受让主体，并优化相关税收配套，切实提升处置效率，助力中小银行轻装上阵，实现稳健发展。

四、中小银行高质量发展的保障措施与政策建议

（一）完善监管政策，引导错位发展

监管部门应当进一步明确各类金融机构的市场定位和业务边界，建立差异化的监管指标体系。对城商行、农商行强化属地经营要求，可设定跨区域业务比例上限，引导其聚焦本地市场。对大型银行则要强化系统重要性监管，引导其更多承担普惠金融、科技金融等政策性任务。

完善监管评价机制，弱化规模导向，强化质量效益考核。在市场准入、业务资质、监管评级等方面给予专注主业、服务本地的中小银行更多政策支持。建立动态评估机制，定期对金融机构的主业集中度、公司治理效能、差异化发展水平进行评价，并将评价结果与监管政策挂钩。

加强监管协调，防止监管套利和无序竞争。对于跨区域经营、跨市场业务、金融创新等要加强功能监管和行为监管，确保监管全覆盖、无盲区。同时，优化监管方式，避免 “一刀切”，给予中小银行更多的自主权和创新空间。

（二）加大政策支持，优化发展环境

财政政策方面，要加大对 “三农” 和普惠业务的支持力度。通过税收优惠、风险补偿、融资担保等方式，降低中小银行服务小微企业和 “三农” 的成本和风险。

货币政策方面，要保持流动性合理充裕，为中小银行提供稳定的资金来源。继续完善定向降准、再贷款再贴现等结构性货币政策工具，引导中小银行加大对重点领域和薄弱环节的支持力度。优化存款准备金率、宏观审慎评估等政策参数，对服务本地、专注主业的中小银行给予政策倾斜。

产业政策方面，要加强金融政策与产业政策的协调配合。在区域发展规划、产业发展规划中，明确金融支持的重点和方向，为中小银行服务实体经济提供指引。支持中小银行参与政府主导的重大项目、产业基金、风险补偿基金等，建立政银企合作机制，形成支持实体经济的合力。

（三）推动科技赋能，提升数字化水平

要加大对中小银行数字化转型的支持力度。支持金融科技企业与中小银行合作，为中小银行提供云计算、大数据、人工智能等技术服务。鼓励大型商业银行向中小银行开放技术平台和系统接口，推动技术资源共享。支持中小银行联合建设共享平台，降低数字化转型成本。

要完善数据共享机制，为中小银行数字化转型提供数据支撑。推动政府部门、公共事业单位向中小银行开放企业经营、纳税、社保、水电气等信息，帮助中小银行完善客户画像、提升风险管控能力。建立区域性的信用信息平台，推动银行间信息共享，防范多头借贷、过度授信等风险。

要加强数字化人才培养。支持高校、专业智库开展针对中小银行的数字化人才培训，提升从业人员的数字化素养。鼓励中小银行引进数字化人才，优化人才结构。支持银行业协会、中小银行联盟等行业组织开展数字化转型经验交流和最佳实践推广，促进行业整体数字化水平提升。

（四）强化行业自律，营造良性生态

银行业协会、中小银行联盟等行业组织可充分发挥自律、协调、服务功能，推动行业规范发展。制定行业自律公约，规范竞争行为，防止恶性竞争和不正当竞争。建立行业信息共享机制，定期发布行业发展报告、最佳实践案例等，为会员机构提供参考。组织开展业务培训、经验交流、专题研讨等活动，促进行业能力提升。

要建立行业信用约束机制，对违反自律规则、扰乱市场秩序的机构进行约束和惩戒。协助监管部门做好政策宣传和市场沟通，推动监管政策有效落地。发挥行业组织的桥梁纽带作用，及时向监管部门反映行业诉求，争取政策支持。