任涛，上海金融与发展实验室特聘高级研究员

【正文】

从公布的《金融法（草案）》内容来看，金融监管部门的权限被极大拓宽。

一、央行的职责范围有所拓宽

除发行货币外，《金融法（草案）》明确了中国人民银行的六项指责，并可分为两大类。

（一）可独立实施的职能有三项

这三项职责由央行独立实施，具体包括三项，分别为：

1、健全货币政策框架，包括（1）负责利率政策制定、执行和监管，保持人民币币值稳定；（2）加强货币政策与财政政策协同；（3）制定和执行信贷政策。也就是说，这一部分的政策主要包括利率政策、汇率政策与信贷政策等内容

2、监督管理支付、清算体系，这部分职责主要聚焦支付和金融基础设施两大领域。

3、负责外汇管理，持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备，这一部分职能与国家外管局协同进行。

（二）需会同有关部门实施的职能亦有三项

《金融法（草案）》明确央行有三项职责需要会同国务院有关部门实施推进，

1、在建立宏观审慎政策框架方面，需要会同国务院有关部门制定宏观审慎政策，监测评估金融体系的整体稳健性、开展宏观审慎管理及防范处置系统性金融风险。

2、需会同国务院有关部门对金融市场实施宏观调控和管理，这里将股票市场等原先属于证监会系统负责的金融市场细分领域也纳入进来，意味着央行实施的逆周期、跨周期政策应考虑对股票市场的传导。

3、会同国务院有关部门建设国家金融基础数据库，负责制定金融业综合统计基础标准，组织实施金融业综合统计。

二、国务院金融管理部门的监管对象、可采取的措施种类及风险处置手段被大幅拓宽

（一）监管对象大幅拓宽：覆盖全部工作人员及第三方服务机构，并纳入上市公司

《金融法（草案）》极大拓宽了国务院金融管理部门的监管对象，

1、将金融机构及其实控人、金融机构的股东及其实控人、金融机构控制的企业、金融机构全部工作人员纳入监管对象。

2、将上市公司及其股东、实控人、董监高以及上市公司实际控制的企业也纳入监管对象，意味着《金融法》实际上也是《公司法》《证券法》的上位法。

3、将为金融活动提供服务的第三方服务机构及其有关人员纳入监管对象。

（二）可采取的监管措施被大幅拓宽

《金融法（草案）》明确了国务院金融管理部门可采取的8项监管措施，包括，

1、入场调查取证。

2、询问有关单位和个人并要求其按指定方式报送有关材料。

3、查阅、复制有关文件、资料，并可视情况予以封存、扣押。

4、查阅、复制有关财产权登记、通讯记录等文件、资料。

5、检查运用电子计算机管理业务数据的系统。

6、查询有关资金账户、证券账户、银行账户及其他具有支付、托管、结算等功能的账户信息，并可进行复制，同时可视情况予以冻结或查封。

7、可决定相关人员不准出境，并通知移民管理机构依法执行。

8、其它。

可以看出，《金融法（草案）》把原属于公安、检察系统的职责归入了国务院金融管理部门，相当于强化了国务院金融管理部门的执法权限。

（三）可采取的监管处罚手段被大幅拓宽

《金融法（草案）》明确了国务院金融管理部门可采取的15项监管处罚手段：

1、责令改正。

2、限制或暂停部分或全部业务，停止开展新业务、停止批准增设分支机构，以及一定期限内暂不受理行政许可申请。

3、限制分配红利，限制向责任人员支付报酬、提供福利。

4、限制财产、资产转让，限制重要资本性支出或在财产上设定其他权利。

5、限制或要求降低风险资产规模、限制资金运用的形式与比例、调整监管指标要求、责令转让资产或业务、责令主要股东补充金融机构资本。

6、责令负有责任的股东限期转让股权、退回一定期限内分配的红利或限制其股东权利，责令金融机构对直接负责的董高人员和其他直接责任人员给予处分，认定负有责任的股东、董高人员和其他责任人员为不适当人选或取消其资格，责令调整董高人员、其他直接责任人员或限制其权利或追索扣回一定期限内的报酬、福利。

7、责令选聘会计师事务所对金融机构财务和经营状况开展专项审计等。

（四）可采取的风险处置手段被大幅拓宽（明确可豁免相关程序性规定）

《金融法（草案）》明确国务院金融管理部门可采取的风险处置手段被大幅拓宽了，除上述提及的监管措施外，其余还可采取的风险处置手段包括：

1、成立或指定托管人、接管组织行使被处置金融机构的经营管理权。

2、处置资产和负债，暂停、限制或终止部分或全部金融交易。

3、撤销业务许可、分支机构。

4、促成第三方机构或设立临时过渡机构承接被处置金融机构的部分或全部业务、资产和负债，暂停合格金融交易项下提前终止合约的权利（最长不超过48小时）。

5、被处置金融机构符合规定条件的，实施股权、债权减记或债转股。

6、风险处置过程中发现可能引发系统性金融风险的，可以强制转让股权。

7、要求被处置金融机构按照规定调回境外资产。

8、处置系统重要性金融机构风险的，要求所属集团的境内外机构提供必要支付，维持关键金融服务和功能不中断。

同时，《金融法（草案）》还明确采取上述措施的，可豁免相关程序性规定以及信息披露、禁止性交易的相关规定。

（五）省级地方牵头的风险处置亦可采取相关风险处置措施

前述明确的监管对象、监管措施及风险处置手段均适用于国务院金融管理部门，不过《金融法（草案）》也明确省级地方牵头的风险处置亦可适用。具体看：

1、由省级地方牵头组织实施地方金融组织风险处置的，可以采取相关处置措施。

2、由省级地方牵头组织实施地方中小金融机构风险处置、国务院金融管理部门进行指导和跨区域协调的，或者由省级地方会同国务院金融管理部门组织实施其他金融机构、私募投资基金管理机构风险处置的，根据国务院金融管理部门的指导或者授权可以采取相关处置措施，或者建议国务院金融管理部门采取前述措施。

（六）国务院金融管理部门实施的金融风险处置与司法程序有效衔接（效率更快更高）

1、根据国务院金融管理部门的申请，最高院可指定有关法院对以被处置金融机构及其关联人为当事人的民事诉讼案件进行集中管辖。

2、根据国务院金融管理部门的申请，人民法院可中止以被处置金融机构及其关联人为当事人的民事诉讼程序和以上述当事人的财产和股权为标的的民事执行程序。

3、根据被处置金融机构的申请，仲裁机构可中止以该金融机构及其关联人的财产和股权为标的的商事仲裁程序。

4、国务院金融管理部门已经依法完成的资产核实、资产评估、资产保全、债权登记、财产处分等措施，人民法院经过审查后认定其效力。

三、提升了金融稳定性基金地位：由中央金融工作决策议事协调机构统筹

（一）将行业保障基金和金融稳定保障基金统称为金融稳定性基金

《金融法（草案）》将存款保险基金、行业保险基金及金融稳定保障基金统称为“金融稳定性基金”。其中，明确金融机构、金融基础设施应当按规定缴纳金融稳定性基金，中央金融工作决策议事协调机构统筹协定金融稳定性基金的管理使用。

（二）明确了金融稳定性基金的使用顺序

1、被处置金融机构要承担风险处置主体责任，穷尽自救手段，采取一切必要措施清理债权债务，挽回损失。

2、主要股东和实控人应当按恢复和处置计划或监管承诺补充资本，对金融风险负有责任的应依法承担赔偿责任，归还违规占用或转移的资金、分配的红利。

3、对危及区域稳定且穷尽市场化手段仍难以化解风险的，省级地方应依法协调自身资源予以应对，存款保险基金管理机构和相关行业保障基金管理机构依法参与。

4、重庆金融风险严重危及金融稳定的，可按照规定使用金融稳定保障基金。

5、人行依法履行最后贷款人职责。

四、结语

（一）《金融法（草案）》由司法部牵头、国务院金融管理部门配合起草，相关内容上赋予了国务院金融管理部门相当大的权限，这相当于把原先属于司法部门的一部分职责权力转移至国务院金融管理部门，相较于以前有助于提升金融监管效率和能力。

（二）金融管理部门的监管权限和职责范围被《金融法（草案）》大幅拓宽，意味着金融管理部门的地位显著抬升，强监管、严监管导向进一步强化，标志着金融监管迈入新时代。