董希淼，上海金融与发展实验室副主任

            招联首席经济学家

四川农信系统市级统一法人改制全域收官，引发行业高度关注。

4月20日，国家金融监管总局四川监管局连续发布6份批复，同意绵阳、内江、遂宁、宜宾、泸州、眉山6市辖内农商银行开展吸收合并工作。至此，四川省21个市（州）已全部推进市级农商银行改革，成为全国首个，也是目前唯一实现市级农商银行模式全覆盖的省份。上海金融与发展实验室副主任、招联首席经济学家董希淼长期关注农村信用社改革，早在2023年5月，他在接受中国经济时报记者专访时就提出市级农商银行将成为农村信用社改革重要趋势。围绕四川省市级农商银行改革等方面问题，本报记者再次专访了董希淼。

深耕十余年分步推进，实现市州农商银行全域布局

中国经济时报：四川农信系统实施市级统一法人改制经历了哪些过程？为什么四川率先在全部21个市（州）组建市级农商银行？

董希淼：罗马不是一天建成的，四川省农信系统在全部市（州）组建市级农商银行并非一蹴而就，而是付出了十多年不懈的探索和努力。2011年11月，攀枝花农信社全市3家县级联社以市为单位，组建攀枝花农商银行，拉开了四川省农信系统市级统一法人改制的序幕。攀枝花农商银行成立之后，2011年—2014年，凉山、甘孜、阿坝等三地先后完成市级统一法人改制。在县级层面，则坚持“成熟一家、改制一家”，将符合条件的县级农信社组建农商银行。2024年1月，四川农商联合银行正式挂牌，注册资本高达220亿元，成为改革的“总指挥部”。四川农商联合银行通过定向募股方式成为各市级农商行的第一大股东，为市级层面整合铺平道路。此后，改革进入加速期，多地市级农商银行密集挂牌。加上2009年12月成立的成都农商银行，2026年四川省实现了市级农商银行全省21个市（州）全覆盖。

四川省域面积大，各市（州）资源禀赋差异极大，区域经济发展不平衡，多数农信机构“小、散、弱”，改革化险的内在需求迫切。地方政府与金融监管部门主动引导，持续提供有力的政策与资源支持，是改革化险重要推动力。如各市（州）地方政府协助处置大量不良贷款，为改革扫清重要障碍。而四川农商联合银行成立，进一步为改革提供新的动能，高效地推动县市层面改制、整合。

破解农信“小散弱”固有痛点 优化区域金融生态

中国经济时报：从分散县级法人到市级统一法人，市级农商银行解决了传统农信“小、散、弱”的哪些痛点？将对地方经济和金融生态带来哪些影响？

董希淼：县级法人机构小而散、小而弱，在改革前的四川农信系统表现得尤为突出，体现在三个方面：一是总体规模和资本实力弱，除成都农商银行一家独大外，多数农信机构“小、散、弱”特点十分突出，单体机构规模小、实力弱；二是信息科技发展严重滞后，资金投入不足，难以针对本地实际情况开发有效满足“三农”经济和新业态需求的产品；三是在同业竞争中落后，随着全国性银行不断下沉，小法人机构原有优势受到严重冲击，“马太效应”放大。在管理模式上，四川农信系统长期呈省市县三级“哑铃状”架构，管理层级多、决策链条长、资源分散。在风险抵御方面，各机构风险管理水平参差不齐，抗风险能力尤其薄弱。实施市级统一法人改制，正是针对这些陈年积弊开出的一剂良方。改革后，机构大幅精简，全省农信系统累计减少超过百家县级法人机构，初步实现“减量提质”；管理模式转变为“市总行—县区一级支行—乡镇二级支行”的垂直体系，管理更加扁平化和集约化。在风险防控上，各类风险从分散暴露转向系统性防范，资产质量与稳健性显著提升。

比如，在改制中，雅安农商银行以市场化为导向，对组织架构进行全面重构、压缩管理层级，并通过整合中后台部门、优化前台资源配置，将全行70%的中层干部和77%的员工配置在业务一线，营销服务效能大幅提升，有效解决管理半径过大、市场反应迟缓等问题。

构建本土金融生态圈 释放市级农商银行市场主体活力

中国经济时报：对已完成改革的四川农商银行系统，下一步在差异化经营、特色化发展、深耕县域产业链金融方面，您有哪些建议？

董希淼：建议改革后的四川农商银行系统坚持“深耕本土、错位竞争、科技驱动”，在差异化竞争中筑牢护城河，在服务县域经济中实现高质量发展。

第一，深耕县域产业链，打造“一县一品”特色金融。锁定各县最具优势的特色产业（如茶叶、白酒、晚熟柑橘等），做深做透产业链金融，避免与全国性银行同质化竞争。如以市级农商银行为龙头，联合地方政府搭建数字化产业供应链平台，打通订单、物流、资金流信息，实现“用数据换信用”；联合设立风险补偿基金，破解小微企业抵押物不足难题，将信贷资源精准投向县域特色农业、绿色生态产业，支持“天府粮仓”建设和乡村产业转型升级。

第二，构建本地化生态圈，打造难以替代的“金融基建”。强化与人社、医保、教育等部门的深度合作，以社保卡、智慧校园、智慧社区为入口，批量锁定优质基础客户。如与大型社区、学校、医院等机构进行总对总合作，实现“B端合作、C端获客”。在人口老龄化趋势下，探索“金融+养老”模式，支持社区养老设施建设，开辟“银发经济”新蓝海。如联合养老机构、专业服务机构等组建“养老服务联盟”，从单纯资金提供者升级为综合服务伙伴。

第三，深化数字科技赋能，提升普惠金融效能。夯实数字底座，做实数据中台，打通内外部数据，构建全行级“数据湖”；探索AI智能体辅助贷前调查等工作，降低科技应用门槛。深耕智慧场景，围绕特色农业产业链打造“链式场景”，为核心企业上下游提供线上订单融资；接入地方政府平台，推动“政务+金融”融合，将网点建成县域便民服务枢纽。推动客户关系管理系统实现精准画像；与政府共享税务、社保等数据，为小微企业构建可信信用模型。

需要注意的是，改革之后，要避免将市级农商银行当成“办事处2.0版”。关键要重塑省级农商联合银行与市级农商银行之间的关系，将行政化的上下级命令，转变为以资本为纽带的现代公司治理，实现从“管理”到“治理”的深刻变革，让市级农商银行作为独立市场主体的活力得到真正释放，在防控风险的前提下确保基层机构拥有灵活高效的服务权限。

省投市并梯次布局 走出农信改革特色路径

中国经济时报：四川农信系统改革化险的经验、模式，对全国农信系统改革化险有哪些启示？

董希淼：受自然条件和区域经济等约束，首批实行市级统一法人改制的4个市（州）农信社曾经面临生存发展压力。但组建市级统一法人后，经过十余年的改革发展，资产质量提升，高风险机构化解，支农服务能力增强，发展速度加快。这也表明，四川农信系统实施市级农商银行改制，初衷是消除高风险机构、全面提升风险管理水平。

四川农商联合银行成立之后，四川农信系统改革化险采取“省投市、市并县”的阶梯式路径：先让省级平台对市级农商银行注资成为第一大股东，强化资本纽带；再由市级农商银行吸收合并县级机构。这种“先强纽带，再织网”的策略确保改革在稳定的股权结构下推进。

总体而言，基于实践、独具特色的农村信用社改革“四川模式”，对全国其他省份尤其是中西部地区农信社改革化险工作具有一定参考意义。

一是“先易后难，稳步推进”。在条件相对成熟、改制意愿明确的地区先行先试，再逐步推广，避免“一刀切”带来的风险。

二是用好省级平台进行整合。通过省级农商联合银行进行注资，可以加快改革进程，并有效撬动省内各地金融资源。

三是重视存量风险化解。将改革与存量风险化解、处置不良资产同步进行，减轻发展包袱，巩固改革化险成效。

四是推动公司治理优化。市级农商银行打破县级小法人机构“小散弱”困境，发挥规模经济效应，提升管理效率，降低运营成本。

农村中小银行改革化险呈现三大发展新趋势

中国经济时报：您认为，未来全国农村中小银行改革化险的整体趋势是什么？减量提质、兼并重组将如何常态化推进？

董希淼：未来全国农村中小银行的改革化险，将是一场从“规模扩张”到“质量提升”的系统性重塑。从趋势看，主要呈现三个方面：“一省一策”下的改革化险模式分化并行，在省级管理服务机构层面，省级农商联合银行与省级农商银行两种模式各有千秋；组建地市级统一法人农商行是增强区域竞争力的重要选择，“省级农商联合银行+市级农商银行”适合多数中西部地区；村镇银行改革化险迈入多元协同“快车道”，结构性重组速度继续加快。在这个过程中，各地还在探索改革化险的新模式、新路径。例如，在2025年吉林农信系统的改革化险过程中，大型银行（中国农业银行）承接部分农信社、农商银行资产，为农信社改革化险提供新方案。

当然，减量只是手段，提质才是目标。减量不意味着必然提质，提质也并不一定需要减量，“减量提质”是一个“先治标，后治本”的过程，最终应迈向高质量发展。当前，高风险金融机构的数量压降已取得显著成效，下一步重点应从“量”的调整，更深层次地转向“质”的提升。改革能否成功，关键在于能否通过完善治理激发农村中小银行内生动力，以及能否在整合资源、稳健发展的同时，依然精准、有效地满足实体经济尤其是县域和乡村多元化金融服务需求。