【正文】

一、背景介绍

跨境支付曾长期被认为主要属于实操层面问题，不属于经济金融研究的重要对象，但这个情况在2017年以来发生了很大变化。

第一，跨境支付基础设施的进步。2017年，环球银行金融电信协会（SWIFT，Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication）的全球支付创新平台SWIFT gpi（global payment innovation）上线。SWIFT gpi有4个核心原则：第一，在同一个工作日结算支付；第二，实时监控支付进展；第三，在支付全链路上提供费率透明度；第四，传递未经改动的汇款信息以识别支付的底层原因。根据SWIFT网站，SWIFT gpi支持150种以上货币，接入4000多家金融机构，每天通过SWIFT gpi进行的跨境支付超过3000亿美元[1]。

第二，新技术的冲击，主要是分布式账本技术（DLT，Distributed Ledger Technology）。标志性事件是2019年Libra全球稳定币计划的发布（Libra Association Members，2019）。截至目前，基于DLT的稳定币取得了一些进展，但利弊兼有。首先，Libra项目已基本失败。2020年，Libra项目更名为Diem，并发布新一版白皮书（Libra Association Members, 2020）。2022年，Diem项目相关资产被出售给美国Silvergate银行，而该银行已于2023年3月破产[2]。Libra留下了一些技术遗产（比如HotStuff共识算法和Move智能合约编程语言），但说明面向零售用户和零售场景的超主权货币很难成功。与此同时，不受监管的稳定币的市值从2019年6月的43亿美元最高上涨到2022年3月的1643亿美元，但主要用在加密资产交易中，其中相当大比例是跨境的[3]。

在这些背景下，从2020年起，G20就将“改进跨境支付”列为优先事项，金融稳定理事会（FSB，Financial Stability Board）和国际清算银行（BIS，Bank for International Settlements）的支付与市场基础设施委员会（CPMI，Committee on Payments and Market Infrastructures）等牵头进行了一系列政策研究。一些顶尖的经济金融研究者也参与其中。比如，BIS研究团队在申炫松教授(Hyun Song Shin)的领导下，以及国际清算银行创新中心（BISIH，BIS Innovation Hub）多个试验项目的支持下，开展了一系列前沿研究。在此期间，2022年俄乌战争后欧美日对俄罗斯的金融制裁，突显了跨境支付系统的重要性。在全球地缘政治风险明显上升的背景下，国际贸易格局正在急剧调整中，包括跨境支付系统在内的国际金融体系正在快速适应这些变化。

综合以上情况可以看出，在市场、技术和政策等因素的驱动下，跨境支付领域正进入创新活跃期，同时与各国境内支付系统的现代化相结合，将对国际金融基础设施产生深远影响。因此，综述2020年以来G20改进跨境支付工作，有助于我们了解跨境支付前沿动态，为对跨境支付的深入研究打下坚实基础。这是本文的第一个目的。

这个综述工作对我国具有两方面现实意义。第一，跨境支付系统是一国货币国际化的技术支撑和重要驱动因素。但长期以来，对货币国际化的研究存在“重制度、轻技术”倾向，对资本项目开放、跨境金融活动和跨境资本流动管理等制度因素研究很多，对以跨境支付系统为代表的技术因素的研究相对不足。本文对理解人民币跨境支付系统（CIPS，Cross-Border Interbank Payment System）、境外清算行以及数字人民币等在人民币国际化中的作用有一定参考意义。第二，在全球地缘政治风险上升时，跨境支付系统容易成为地缘政治工具。要保障我国货币主权和金融安全，必须对跨境支付前沿动态有深入了解。对这两方面意义的探求构成本文的第二个目的。

本文共分5部分：第一部分是背景介绍，第二部分概述2020年以来G20改进跨境支付工作，第三部分讨论对当前跨境支付系统的改进，第四部分讨论DLT在跨境支付中的应用，第五部分总结全文。

二、2020年以来G20改进跨境支付工作的概述

G20改进跨境支付工作有4个重要特点。第一，政治定位高：改进跨境支付是2020年以来历次G20领导人峰会的重要议题，并且在G20领导人峰会之前，相关问题和文件会先由G20财长和央行行长会议讨论。第二，全面系统：既涉及对当前跨境支付系统的全方位改进，更涉及对新范式下跨境支付系统的试验和研究。第三，集体协作：FSB、BIS、国际货币基金和世界银行等国际金融组织以及G20国家的财政和货币当局积极参与相关研究和讨论，产生了一批跨境支付方面最新和最具权威性的文献。第四，重心不断调整：2023年之前主要是调查研究，2023年后转向落地实施。总的来说，2020年以来G20改进跨境支付工作涉及跨境支付领域各方面的问题，产生了大量文献，头绪繁多。

这一部分通过梳理2020年以来G20领导人峰会宣言以及FSB和CPMI等给G20的报告，总结G20改进跨境支付工作的路线图，19个基础模块（Building Block），关键业绩指标（KPI，Key Performance Indicator），以及重点推进的3个优先主题（Priority Theme）和15个优先行动（Priority Action）。

（一）2020年：三阶段报告、基础模块和路线图

根据CPMI工作人员Lammer和Rice（2022）的介绍，早在2019年底，G20就要求FSB与CPMI以及其他国际机构提供关于改进跨境支付的路线图。

2020年4月，FSB向G20提交了关于改进跨境支付的第一阶段报告（FSB，2020a）。该报告识别出跨境支付服务面临的4方面问题：第一，速度慢；第二，成本高；第三，可及性低；第四，透明度不高。改进跨境支付需要消除以下摩擦因素：第一，数据标准碎片化，互操作性低；第二，满足反洗钱（AML，Anti Money Laundering）、反洗钱（CFT，Combating the Financing of Terrorism）和数据保护等合规要求中的复杂性；第三，不同时区的支付系统在运营时间上的差异；第四，过时的技术平台；第五，资金成本高；第六，交易链条长；第七，市场竞争不足。该报告强调公共部门倡议和技术创新在改进跨境支付方面的重要性，并提出3阶段工作计划：第一阶段由FSB牵头评估当前跨境支付安排和相关挑战；第二阶段由CPMI牵头提出改进当前跨境支付安排的基础模块；第三阶段由FSB牵头提出改进跨境支付的路线图。

2020年7月，CPMI向G20提交了关于改进跨境支付的第二阶段报告（CPMI，2020），提出5方面共19个基础模块的工作计划。5方面是：1.公共部门和私人部门的承诺；2.监管和监测框架；3. 当前支付基础设施和安排；4. 数据和市场实践；5新的支付基础设施和安排。19个基础模块是：1.制定关于跨境支付的共同愿景和目标；2.实施国际指引和原则；3.定义跨境支付服务水平的共同特征；4.对齐关于跨境支付的监督、监管和监控框架；5.一致和全面地实施AML/CFT规则；6.审查数据框架和跨境支付之间的互动；7.发展安全的支付走廊；8.发展“了解你的用户”（KYC，Know Your Customer）和身份信息共享（Identity Sharing）；9.提高跨境同步交收（PvP，Payment versus Payment）的采纳率；10.提高银行、非银行和支付基础设施对支付系统的接入度；11.探索流动性桥（指中央银行之间的互惠性流动性安排）；12.延伸和对齐关键支付系统的运营时间；13.探索支付系统的互联以服务跨境支付，特别是通过应用编程接口（API，Application Programming Interface）；14.采用统一的ISO 20022报文标准；15.针对数据交换的API协议的协调一致；16.针对代理注册（Proxy Registries）建立统一身份标识；17.探索新的跨境支付多边平台的可行性；18.促进针对跨境支付的全球稳定币安排的稳健性；19.将国际维度纳入央行数字货币（CBDC，Central Bank Digital Currency）设计。其中，基础模块1-3属于“公共部门和私人部门的承诺”，基础模块4-8属于“监管和监测框架”，基础模块9-13属于“当前支付基础设施和安排”，基础模块14-16属于“数据和市场实践”，基础模块17-19属于“新的支付基础设施和安排”。

2020年10月，FSB向G20提交了关于改进跨境支付的第三阶段报告（FSB，2020b），针对CPMI（2020）的5个方面提出了相应的行动计划和时间表（即“改进跨境支付的路线图”）：第一，致力于联合公共部门和私人部门的愿景以改进跨境支付；第二，在监督和监测框架上的协调；第三，改善当前跨境支付基础设施和安排以支持跨境支付市场的要求；第四，通过改善数据和市场实践来提高数据质量和直通式处理（STP，Straight-Through Processing）；第五，探索新支付基础设施和安排的潜在作用。

2020年11月，G20领导人利亚德峰会宣言确认了FSB（2020b）提出的改进跨境支付的路线图，要求FSB与国际组织和标准制定机构相互协调，对进展情况进行监测、审议路线图并每年向G20报告（G20，2020）。2021年以来，FSB每年都在G20领导人峰会前发布进度报告（FSB，2021b，2022c，2023d）。

（二）2021年-2022年：数量目标和KPI

2021年10月，FSB针对跨境支付速度慢、成本高、可及性低和透明度不高这4方面挑战，提出了批发支付、零售支付和侨汇（Remittances）3个市场领域的数量目标，以及监测目标进度的实施方法，包括进度测量、数据收集和发布等（FSB，2021a）。2021年11月，G20领导人罗马峰会宣言确认了FSB（2021a）提出的数量目标，呼吁政府机构和私人部门为实现这些目标而共同努力（G20，2021）。表1提炼了数量目标的关键内容，除侨汇成本目标以外，其余目标均需在2027年完成。

（三）2023年以来：3个优先主题和15个优先行动

2022年10月，FSB提出了改进跨境支付的3个优先主题：第一，支付系统互操作性和延展；第二，法律、监管和监督框架；第三，数据交换和报文标准（FSB，2022b）。2023年2月，FSB提出了15个优先行动：1.中央银行运营者的实践社区；2.快捷支付系统（FPS，Fast Payment System）的跨境互联；3.跨境支付服务层的协议/机制；4.银行和非银行机构的监管；5.对终端用户的信息；6.AML/CFT 的应用；7.与数据框架的交互；8.ISO 20022要求的协调一致；9.API协议协调一致；10.对全球法人识别码（LEI，Global Legal Entity Identifier）的应用；11.支付峰会；12.行业行动小组；13.监测并报告进度；14.技术支持；15.公共部门外联（FSB，2023a）。其中，第1-3个优先行动属于第一个优先主题“支付系统互操作性和延展”（主要由CPMI负责），第4-6个优先行动属于第二个优先主题“法律、监管和监督框架”（主要由FSB负责），第7-10个优先行动属于第三个优先主题“数据交换和报文标准”，第11-15个优先行动则与3个优先主题都有关系。

这15个优先行动与CPMI（2020）提出的19个基础模块之间存在复杂的对应关系，详细情况见（FSB，2023a），本文因篇幅限制就不展开说明。从19个基础模块到15个优先行动，说明G20改进跨境支付工作已从调查研究阶段转到落地实施阶段。

三、对当前跨境支付系统的改进

这一部分先扼要介绍当前跨境支付系统的核心特征，再总结G20对当前跨境支付系统的9点改进：1. 提高支付系统可接入性和延长支付系统运营时间；2.提高PvP的采纳率；3.中央银行之间的流动性桥；4.支付系统的互联和API的应用；5.FPS的跨境互联；6.新的跨境支付多边平台；7.ISO 20022报文标准的应用；8.LEI的应用；9.改进跨境支付监管。

（一）当前跨境支付系统简介

当前跨境支付系统有两个核心特征。第一，信息流和货币流分开。SWIFT是跨境支付中占主导地位的报文处理系统，处理的是信息流而非货币流。SWIFT有很强网络效应，离开SWIFT会显著降低报文处理效率，但也出现了一些替代性的报文处理系统。第二，使用商业银行货币。因为不存在全球性中央银行，不同国家商业银行之间的交易不能像境内支付那样通过调整它们在全球性中央银行的存款准备金账户余额来进行，而需要通过代理银行模式[4]。不同国家的代理银行在交易前，需要在对方开立往账（Nostro Account）和来账（Vostro Account）并存入资金。代理银行之间的交易通过调整往账和来账中的资金余额来进行。因此，当前跨境支付系统可以不太严格地概括为“代理银行模式+SWIFT报文系统”。

有观点认为，SWIFT是跨境支付成本高的主要原因，但事实并非如此。沉淀在代理银行往账和来账中的资金因为支持跨境支付而没能用在收益更高的渠道，由此造成的机会成本要通过跨境支付手续费转嫁给用户，这是跨境支付成本最大的来源之一。麦肯锡公司2016年研究表明（McKinsey & Company, 2016），一个美国银行通过代理银行进行一笔跨境支付的平均成本在25美元-35美元，是一笔境内支付的平均成本的10倍以上。其中，34%的成本来自被锁定在代理银行账户中的流动性，27%来自司库操作（Treasury Operations），15%来自外汇操作，13%来自合规成本。此外，在代理银行模式中，支付链路长，透明度不高，资金流通的每一个环节都要经过KYC、AML和CFT等合规审查。这些都会提高跨境支付的成本，降低跨境支付的效率。

当前跨境支付系统在代理银行模式和SWIFT报文系统两方面都存在不少问题。Rice等(2020) 发现：第一，2011-2018年间，尽管跨境支付金额增长，但全球范围内代理银行的数量下降了20%；第二，代理银行倾向于从治理不健全和对非法金融活动管制不力的国家撤离；第三，代理银行撤离可能损害金融普惠，提高跨境支付成本，或将跨境支付驱至地下。CPMI（2022a）发现，通过SWIFT gpi进行的跨境支付的中位数处理时间少于2个小时，但有些最慢链路耗时超过2天，主要发生在收款银行环节；在中低收入国家，这与资本管制、合规审查和竞争不够等因素有关。此外，SWIFT尽管属于国际金融的公共基础设施，但被欧美“公器私用”为金融制裁工具，这是当前跨境支付系统最被诟病的一点。

（二）提高支付系统的可接入性和延长支付系统运营时间

提高支付系统的可接入性与CPMI（2020）提出的第10个基础模块有关。CPMI（2022b）为各司法管辖区和支付系统运营者就提高关键支付系统的可接入性提供了一套自评估框架。商业银行和其他支付服务商（PSP，Payment Service Provider）对支付系统的接入对它们安全和高效地提供跨境支付服务至关重要。对支付系统的接入分为直接接入和间接接入两种，前者需要在中央银行的结算账户。CPMI在全球范围内对中央银行的调查表明，只有少数支付系统为境内商业银行以外的实体提供了直接接入机会。因此，各司法辖区有必要探讨提高实时全额结算系统（RTGS，Real Time Gross Settlement）和其他使用中央银行货币来结算的关键支付系统的可接入性。这能缓解跨境支付面临的支付链路长、资金成本高、市场竞争弱和技术过时等4方面摩擦因素。但如果设计不当，这可能为支付系统带来新的交易对手风险、抵押品风险和声誉风险等。

延长支付系统运营时间与CPMI（2020）提出的第12个基础模块有关。CPMI（2022c）讨论了延长和对齐不同司法辖区RTGS运营时间的影响，认为这有助于提高跨境支付速度，改善流动性管理，降低结算风险，并提升跨境支付涉及的附属支付系统的效率，但这些好处能否实现取决于CPMI（2020）提出的其他基础模块下的工作进展。CPMI对82个司法辖区（涉及62个RTGS系统）的调研发现：不同司法辖区的RTGS在运营时间上有显著差异，存在明显的时间缺口，这会造成跨境支付的延迟，并提高流动性成本和结算风险。该报告讨论了延长RTGS运营时间的3种可能情景以及相关的运营、风险和政策上的考虑，包括延长标准工作日的运营时段，将运营时间拓展到周末和节假日，以及24*7运营时间。该报告还提出“全球结算窗口”（Global Settlement Window）设想，在该窗口内（比如工作日的格林时间上午6点-11点）全球最大的RTGS系统都同时运营。CPMI（2023a）为延长和对齐RTGS运营时间相关的运营和技术问题提出了一个“三步法”分析框架。第一步：中央银行和（或）RTGS运营者需要决定延长RTGS运营时间的最合适方法，包括早点开始、晚点结束或增加运营天数。第二步：识别延长RTGS运营时间带来的的技术和运营问题，包括员工适应性，风险和流动性管理程序的改变，以及成本管理和定价政策的改变。第三步：制定实施计划，包括短期和长期的里程碑。

（三）提高PvP的采纳率

PvP与CPMI（2020）提出的第9个基础模块有关。PvP作为一个结算机制，确保了在跨境支付中，一个货币最终转移当且仅当另一个货币最终转移。PvP主要为降低外汇交易中的结算风险，并能通过轧差来降低跨境支付参与者的流动性要求，进而降低资金成本。CPMI（2022d）发现，有PvP保护的交易结算的比例从2006年的50%以上下跌到2019年40%以下，商业银行为此承担了较高的外汇结算风险。这主要是因为现有PvP安排对新兴市场国家的货币的支持不够，也没有满足所有市场参与者的特定需求，或被认为成本过高。

CPMI（2023b）就公共部门和私人部门的利益相关者提高PvP的采纳率提出了建议。现有PvP安排和新的建议方案在大面积采纳上面临相似障碍，包括：第一，市场参与者使用PvP来结算外汇交易的激励较弱；第二，PvP服务提供者在接入和协同RTGS系统上的技术挑战；第三，PvP服务提供者在协调各国法律和监管框架上的挑战。为此，私人部门可以对齐往账和来账的运营时间和流程，探索对国际价值日期（International Value Date）惯例的变更，以及提高历史遗留系统与新系统之间的整合和互操作性。中央银行和其他公共机构可以评估运营和监管上的瓶颈，并通过监管激励促使市场参与者采用PvP。特别是，一是评估PvP服务提供者接入中央银行账户系统的好处、风险和障碍，二是考虑延长和对齐RTGS运营时间以支持PvP，三是探索RTGS系统的新功能并提高互操作性，四是降低PvP结算的流动性限制。

（四）中央银行之间的流动性桥

中央银行之间的流动性桥是CPMI（2020）提出的第11个基础模块有关。CPMI（2022g）为考虑设立流动性桥的中央银行提供了一个分析框架。流动性桥指在两家或多家中央银行之间的跨货币的日内（Intraday）流动性协议。在流动性桥中，大额支付系统（LVPS，Large Value Payment System）的参与者向一家“便利中央银行”（Facilitating Central Bank）提供抵押品（通常为现金），以向另一家“贷款中央银行”获得短期（通常为日内）流动性（采用“贷款中央银行”的货币）。LVPS的参与者可以用这些流动性满足它们的支付义务。流动性桥能帮助那些在多个货币区经营的商业银行集团更有效率地管理它们的全球流动性池，降低因持有多种货币的流动性缓冲而产生的机会成本。中央银行需要管理好流动性桥带来的运营成本和风险。

（五）支付系统的互联和API的应用

支付系统的互联和API的应用与CPMI（2020）提出的第13和第15个基础模块有关。CPMI（2022f）目标是帮助支付系统运营者和管理者理解并评估支付系统之间的互联安排的收益、挑战和风险。互联安排使得商业银行和其他PSP可以在无需参与同一个支付系统或使用代理银行作为中介的情况下彼此交易。互联安排能通过缩短交易链路，支持数据格式的协调，促进数据交换，降低资金成本，削减冗余的合规审查，以及促进竞争等改进跨境支付。CPMI 2021年对全球范围内289个支付系统的调查发现，有26个支付系统（占比10%）参与了互联安排。API和ISO 20022报文标准将进一步促进支付系统之间的互联。API在跨境支付中的应用场景包括账户验证、合规筛选以及报文修复和审查等，能减少手工干预，促进及时的数据交换，从而提高跨境支付效率和互操作性。支付系统运营者和管理者需要妥善管理与互联安排有关的挑战和风险。而API协议标准的碎片化，以及全球在实施ISO 20022报文标准上的不同步，会阻碍支付系统之间更快、更有成本效率的互联。

（六）FPS的跨境互联

FPS的跨境互联是FSB（2023a）提出的第2个优先行动。CPMI(2021)指出，零售FPS能使小额支付快速到账并且24*7运营，通过调整接入标准和延长运营时间来影响RTGS系统，并能作为支付活动的“最后一公里”而影响跨境支付。越来越多的FPS采用ISO 20022报文标准，实时逐笔结算商业银行（有时也包括非银行的FPS参与者）之间的偿付义务，而非采取延迟结算方式。CPMI (2023c) 讨论了FPS的跨境互联，认为这是最有希望改进跨境支付的方案之一，而FPS在全球的兴起以及在技术层面越来越高的互操作性为FPS的跨境互联提供了机会。但FPS的跨境互联因为涉及多个司法辖区、跨境和跨货币，在设计可执行的治理和监测机制上非常有挑战。CPMI (2023)提出了治理和监测FPS跨境互联的10个初步考虑，包括：1.战略对齐；2.目标和愿景；3.设计上的相互依赖；4.灵活性和可拓展性；5.商业可行性；6.利益相关者的参与；7.适当的监测；8.对监测的期望；9.监测方面的协调；10.治理与监测之间的互动。CPMI将于2024年向G20提交最终报告。

BISIH牵头的Nexus项目是FPS的跨境互联方面很受关注的一个概念验证项目，测试了欧元系统、马来西亚和新加坡的FPS的之间的互联（BISIH等，2023）。该项目说明，FPS的跨境互联在技术上是可行的，能为个人和企业带来显著的好处。在下一阶段，Nexus计划接入印尼、菲律宾和泰国等东盟国家的FPS。

（七）新的跨境支付多边平台

新的跨境支付多边平台与CPMI（2020）提出的第17个基础模块有关。根据CPMI（2022e），多边平台是涉及多个司法辖区、通常能处理多种货币的支付系统，提供流动性管理、支付报文、合规和数据处理、清算、结算和外汇兑换等功能，有助于缓解跨境支付中的一些摩擦因素，但需要较高投资成本。

BIS等（2023）分析了多边平台的潜在成本和收益以及它们如何缓解跨境支付中的摩擦因素，评估了建立多边平台的风险、障碍和挑战，并探索了两条可能的演化路径。多边平台允许不同司法辖区的参与者直接发送或接收支付而无需经过多个中介机构，从而能缩短交易链条。取决于多边平台的设计，它们也有助于延长支付系统的运营时间以满足不同时区参与者的需求，并降低AML/CFT合规检查的成本。多边平台通过采用最新的技术和支付报文标准，能降低对历史遗留系统的遗留。因此，多边平台有助于降低跨境支付的成本，提高跨境支付的安全性、速度和透明度。有两种实施多边平台的方法：增长法和绿地法（Greenfield approach）。在增长法下，现有的多边平台将拓展到其他司法辖区、货币和参与者。增长法能使用已有的制度安排，但仍需要公共部门和私人部门额外的参与和协调。绿地法指为跨境支付建设一个新的、可能是全球性的基础设施。这个方案能对跨境支付产生更强的协调作用，但也涉及更复杂的治理讨论，协同监测安排，以及公共部门和私人部门利益相关者的角色平衡。

（八）ISO 20022报文标准的应用

ISO 20022报文标准的采用与CPMI（2020）提出的第14个基础模块有关。ISO 20022是一个开放的报文标准，有更强的信息交换能力，使跨境支付更便宜、更快和更透明。CPMI 2021年在全球范围内对支付系统运营者的调研发现，第一，74%的支付系统运营者要么已采用ISO 20022报文标准，要么有详实计划在2025年采用ISO 20022报文标准；第二，用ISO 20022报文标准的主要背景包括新支付系统（比如FPS）投入使用，支付系统更新计划，与全球标准化行动保持同步，以及SWIFT计划在2025年停止在跨境支付报文中支持MT报文标准（CPMI，2022h）。CPMI (2023d）讨论了如何通过协调ISO 20022报文标准以改进跨境支付，为支付系统运营者以及公共部门和私人部门的参与者提供关于如何实施ISO 20022报文标准的指引。FSB（2023d）指出，促进跨境数据交换，提高跨境支付中标准化报文格式的使用，主要有以下好处：1.促进直通式处理（STP）；2.自动化对账；3.更有效的AML/CFT检查；4.提高支付系统之间的互操作性，促进它们之间的互联互通；5.帮助支付服务商在不同支付系统之间的联接和切换。

（九）LEI的应用

LEI的应用是FSB（2023a）提出的第10个优先行动。根据全球法人识别码基金会网站[5]，LEI是基于ISO 17442标准的由字母和数字组成的20位字符串；LEI联接到关键参考信息，能在金融交易中清晰和唯一地识别法人机构；每个LEI都包含关于法人机构所有权结构的信息，能回答“谁是谁”和“谁拥有谁”；LEI可以被视为关于法人机构的全球性字典，能提高全球市场的透明度。FSB (2022a)讨论了在跨境支付系统中使用LEI的好处，并向成员国提出了关于如何应用LEI的建议。FSB 2022年上半年调研发现：第一，LEI的好处包括促进数据标准化，支持直通式处理（STP），以及协助客户尽职调查和制裁合规；第二，制约LEI应用的因素包括成本，历史遗留系统，以及市场参与者与终端用户自愿采纳LEI的激励不足；第三，及时更新LEI中包含的信息是应用LEI的前提条件。

（十）改进跨境支付监管

改进跨境支付监管对应着FSB（2023a）提出的第三个优先主题，以及CPMI（2020）提出的第4和第5个基础模块，目标是在保持跨境支付的安全和效率的情况下，建立一个有效的法律、监管和监督环境。FSB (2023d)总结了这方面的进展。第一，针对银行与非银行在监管上的差异，通过降低非银行支付服务商的法律和监管障碍，提高它们在支付系统的直接参与。第二，改善向跨境支付终端用户提供的信息。G20数量目标要求所有PSP向终端用户提供最小定义的信息清单（见表1），包括交易成本及构成，预期到账时间，跟踪支付状态，以及服务条款。第三，按相同标准在不同司法辖区实施AML/CFT，能提高跨境支付速度，降低跨境支付成本。这部分工作由金融行动特别工作组（FATF，Financial Action Task Force）负责[6]。

四、DLT在跨境支付中的应用

这一部分先介绍DLT应用于跨境支付的逻辑，再针对CPMI（2020）提出的第18和19个基础模块，分别讨论对稳定币应用于跨境支付的监管，以及对CBDC应用于跨境支付的研究和试验。

（一）DLT应用于跨境支付的逻辑

DLT应用于跨境支付的逻辑是，基于DLT的数字货币天然具备跨境使用的技术条件。数字货币包括科技公司发行的稳定币和中央银行发行的CBDC。尽管稳定币和CBDC不管在货币经济学设计，还是在技术设计上，都有多种可选方案，但它们有一个共同特点：第一，现实中真正行得通的稳定币（标准是有一定发行量、交易量和用户量，并且能持续一定时间）都是科技公司以法定货币为储备发行并锚定该货币的[7]，而这其中最受监管机构认可的是有充足法定货币储备的稳定币，换言之每1单位稳定币背后都有1单位法定货币储备；第二，CBDC主流方案是“基于100%准备金发行”，每1单位CBDC背后都是冻结在中央银行账户上的1单位存款准备金。因此，稳定币和CBDC都可以视为“代币化的货币”（Tokenized money），是对锁定在中央银行-商业银行二级银行账户体系中的货币进行代币化（Tokenization）的结果[8]。货币的代币化有3个要点：第一，使用DLT中的一个数字凭证（Token）代表1单位货币；第二，数字凭证流通代表货币流通；第三，尽管数字凭证在DLT中不断流通，对应的货币在二级银行账户体系中保持锁定状态。因为DLT运行在互联网上，数字凭证在DLT中的流通天然是跨境，这就是数字货币应用于跨境支付的技术基础。

数字货币应用于跨境支付的逻辑与当前跨境支付系统有很大差异。第一，资金流和信息流合二为一。数字货币应用于跨境支付时，理论上可以不依靠SWIFT或其他报文处理系统[9]。第二，理论上，不同国家的个人和机构等之间可以直接用数字货币进行跨境支付[10]，而无需依靠中介机构。因此，数字货币应用于跨境支付能缩短交易链路，提高跨境支付速度，并降低跨境支付成本（包括消除代理银行模式下因流动性占用而产生的资金成本）。

稳定币和CBDC应用于跨境支付的情况完全不同。一方面，不受监管的稳定币天然是全球性的。比如，目前发行量和交易量最大的稳定币USDT自2014年推出起就面向全球用户，相当大比例的USDT交易是跨境的。在Libra项目推出并在全球范围内引起广泛关注后，FSB就发布了关于全球稳定币监管、监督和监测的建议（FSB，2020c）[11]。但截至目前，对稳定币应用于跨境支付的监管是“说得多，做得少”，欧美主要国家对稳定币的监管基本处于缺位状态。另一方面，CBDC在全球范围内主要处于研发和试验阶段，处于试点和使用阶段CBDC的发行量和交易量都很小，但在跨境支付中的应用前景很受关注，争议焦点是应该使用批发型CBDC还是零售型CBDC，以及互操作性问题（核心是能否支持PvP）。这些问题构成了G20对CBDC应用于跨境支付的研究和试验的主线。

（二）对稳定币应用于跨境支付的监管

CPMI和国际证监会组织（IOSCO，International Organization of Securities Commissions）2022年讨论了将金融市场基础设施原则（PFMI，Principles for Financial Market Infrastructures）应用于稳定币安排的问题，特别针对具有系统重要性的稳定币安排（CPMI和IOSCO，2022）。稳定币安排中的“转移功能”使稳定币在不同用户之间转移，并且一般需要运营相关的系统、规则以及验证交易的机制。稳定币安排中的“转移功能”与其他类型的金融基础设施的转移功能是可比的。因此，如果某个稳定币安排有“转移功能”，就应该被视为金融市场基础设施并遵守PFMI。此外，稳定币安排还有一些不同于现有金融市场基础设施的新特点：第一，结算既不使用中央银行货币，也不使用商业银行货币，因而有额外金融风险；第二，稳定币安排不同功能之间的相互依赖；第三，运营和（或）治理有一定的去中心化；第四，对以DLT为代表的新技术的大规模使用。有鉴于此，该报告从治理、全面风险管理、结算最终性和货币结算等方面给出了将PFMI应用于稳定币安排的指引。

CPMI（2022e）讨论了稳定币安排用于跨境支付需要考虑的问题。该报告提出了“恰当设计和监管的稳定币安排”概念，指满足以下条件的稳定币安排：第一，在最低程度上并针对每一项功能，都遵守并服从所有相关的监管风险管理要求，包括针对系统重要性稳定币安排的要求（如适用）；第二，这些监管风险管理要求由相关司法辖区根据FSB以及CPMI、IOSCO和FATF等标准制定组织的国际标准、指引和建议而制定。只有“恰当设计和监管的稳定币安排”才能成为改进跨境支付的一个可行选项。该报告认为目前不存在“恰当设计和监管的稳定币安排”。不管“恰当设计和监管的稳定币安排”使用何种技术，“相同业务，相同风险，相同监管”都是适用的。不难看出，CPMI对稳定币应用于跨境支付持有明显的保留态度。

（三）对CBDC应用于跨境支付的试验和研究

BIS等（2021）发布关于CBDC应用于跨境支付的报告，提出CBDC应用于跨境支付的两种不同场景。第一种是将一个司法辖区的零售型CBDC向在该司法辖区内外的任何人和机构开放，不需要发行零售型CBDC的中央银行之间有多少协调。这种场景允许零售型CBDC像现金一样跨境匿名流通，但这在现实中很难被接受。第二种场景假设不同CBDC之间在接入和结算安全上有一定程度的互操作性，以支持CBDC在跨境支付中的应用。CBDC的跨境使用将增加跨境资本流动，具体影响有多大则取决于是批发型CBDC还是零售型CBDC。

BIS等（2022）讨论了CBDC应用于跨境支付的可及性和互操作性选项，并根据“无损、改进效率、提高韧性、与非CBDC系统的共存和互操作性、提高金融普惠性”5项原则评估不同选项。该报告讨论了针对批发型CBDC的各种互操作性方案，包括兼容方案、单一系统方案（即多边CBDC桥）以及连接方案，后者又分为单点连接、双边连接和“轴承-辐条”模式等。最受支持的是多边CBDC桥方案。目前正在开展的多边CBDC桥试验包括Prosperus（法国央行和突尼斯央行）、MAS（法国央行和新加坡金管局）、Aber（沙特央行和阿联酋央行）、Dunbar（澳大利亚央行、马来西亚央行、新加坡金管局和南非央行）、mBridge（香港金管局、泰国央行、阿联酋央行及中国人民银行数字货币研究所）和Jura（法国央行和瑞士央行）。BISIH（2022）基于Inthanon-LionRock（泰国央行和香港金管局，该项目为mBridge的前身）、Jura、Dunbar和mBridge等4个试验项目的进展，发布了CBDC用于跨境支付的总结性报告。

2022年这两份报告的结论是：第一，倾向于在跨境支付中使用批发型CBDC而非零售型CBDC[12]；第二，通过多边CBDC桥解决不同国家的批发型CBDC之间的互操作性问题（也兼容没有CBDC项目的国家），而互操作性问题的核心是PvP。此后，“批发型CBDC+多边CBDC桥”成为G20层面关于CBDC应用于跨境支付的首选方案。

“批发型CBDC+多边CBDC桥”应用于跨境支付的要点是：第一，一些经中央银行许可的商业银行在汇总境内用户的跨境支付需求后，使用批发型CBDC与境外商业银行在多边CBDC桥上交易。这个模式相当于保留了代理银行，但交易链条显著缩短，也不存在代理银行之间往账和来账对流动性的占用。代理银行模式使用商业银行货币，安全性不如批发型CBDC。第二，不同国家的批发型CBDC映射到多边CBDC桥（本质是一个参与者共建、共管的DLT系统），这些CBDC之间的交易通过智能合约能高效地实现PvP。如果某个国家没有批发型CBDC，传统的RTGS系统也可以映射到多边CBDC桥上，同样能参与智能合约支持的PvP。第三，一个国家的批发型CBDC仅在多边CBDC桥上由特定的境外商业银行持有和使用，不会向境外的个人、企业或其他金融机构开放，从而不会在境外流通，不会影响境外国家的货币主权。

五、总结

2017年以来，在市场、技术和政策等因素的驱动下，跨境支付领域进入创新活跃期。从2020年起，G20就将“改进跨境支付”列为优先事项，在FSB、BIS、国际货币基金和世界银行等国际金融组织的支持下开展了一系列研究、试验和规则制定工作。这些工作政治定位高，既涉及对当前跨境支付系统的全方位改进，更涉及对新范式下跨境支付系统的试验和研究，将对国际金融基础设施产生深远影响。综述2020年以来G20改进跨境支付工作，既有助于我们了解跨境支付前沿动态，为对跨境支付的深入研究打下坚实基础，更有助于我们理解人民币国际化的技术支撑和技术驱动因素，并在全球地缘政治风险上升的情况下保障我国货币主权和金融安全。

尽管G20改进跨境支付工作涉及跨境支付领域各方面的问题，有大量相关文献且头绪繁多，但大致分为3个阶段。第一，2020年通过FSB和CPMI的三阶段报告，梳理了改进跨境支付的19个基础模块并确定了路线图。第二，2021-2022年确定了跨境支付在批发支付、零售支付和侨汇3个市场领域的数量目标，以及基于KPI方法的监测数量目标进度的框架。第三，2023年起重心从调查研究转到落地实施，体现为3个优先主题和15个优先行动。

本文将G20改进跨境支付工作分为对当前跨境支付系统的改进和基于DLT的跨境支付系统新范式两类，并分别综述了相关进展。对当前跨境支付系统的改进包括9个要点：1. 提高支付系统可接入性和延长支付系统运营时间；2.提高PvP的采纳率；3.中央银行之间的流动性桥；4.支付系统的互联和API的应用；5.FPS的跨境互联；6.新的跨境支付多边平台；7.ISO 20022报文标准的应用；8.LEI的应用；9.改进跨境支付监管。基于DLT的跨境支付系统新范式涉及对稳定币应用于跨境支付的监管以及对CBDC应用于跨境支付的研究和试验。

从实践看，G20改进跨境支付工作的重心是对当前跨境支付系统的改进。尽管“代理银行模式+SWIFT报文系统”的主流框架在短期内难以被撼动，但基于DLT的跨境支付系统新范式已在试验中证明了可行性和优良特点，“批发型CBDC+多边CBDC桥”的实施方向逐渐成为共识。此外，跨境支付的创新机制也在发生变化：一是在G20框架下出现了多国中央银行之间的合作与竞争；二是从单纯的研究走向概念验证（Proof of Concept）、原型系统（Prototype）构建和试点测试，创新想法很快在实践中得到检验，迭代升级速度大为加快，其中BIS创新中心的引导作用功不可没。

G20改进跨境支付工作对我国的启示主要有两点：一是如何根据G20提出的路线图、基础模块、数量目标和优先行动等，提高人民币跨境支付系统和服务的效率、安全性、可及性和透明度等，为人民币国际化打下坚实的技术基础，更保障我国货币主权和金融安全？二是如何在基于DLT的跨境支付系统新范式中占有先机？应该说，我国在这方面有一定的工作基础：我国在世界主要大国中最早开始了零售型CBDC试点，数字人民币的一些设计理念和方案为其他国家的中央银行所认可，并在mBridge项目中发挥了积极作用。