邓宇，上海金融与发展实验室特聘研究员

一、引言

讨论中央银行数字货币（CBDC）国际监管议题具有深刻的理论与现实意义。本研究主要基于三个维度：（1）CBDC的国际进程明显加快。传统以美元为主导的国际货币体系的负面溢出效应日趋突出，“去美元化”（De-Dollarization）的进程明显加快；同时数字加密货币（Cryptocurrencies）大量出现，全球央行更加重视CBDC的研发和潜在应用。（2）CBDC的竞争将投射到国际监管层面。目前国内对中央银行数字货币（CBDC）的讨论大多集中于技术应用和操作层面，而关于CBDC当前以及今后可能遇到的治理与协调等国际监管问题尚未过多涉及，表明CBDC国际监管存在空白。（3）CBDC国际监管的主导权。依据历史经验来看，国际规则的制定或参与是一个循序渐进的过程，这其中存在一个先发和后发的优劣势问题，主要表现为先发者的优势更多（主导规则体系，拥有较强的话语权和主动性等），而后发者的劣势更多（例如话语权偏弱、投票权份额较低等）。国内以数字人民币（DC/EP）为载体讨论CBDC技术路线、优势和积极作用的文献较多，但围绕CBDC将面临的国际监管议题的讨论却相对较少。

依据CBDC的发展进程及趋势，CBDC的国际走向愈发清晰。现实问题在于，现行的国际货币体系、国际金融基础设施以及国际规则，并不适用于CBDC，如果纳入CBDC将产生许多不确定性。这可从两个维度加以理解：

其一，欧美日央行对CBDC的立场和态度加快转向。从美联储（Federal Reserve Board， FEDS）、欧洲中央银行（European Central Bank，ECB）等官方发布的文件或半官方的报告可知，欧美央行对CBDC的关注与日俱增，且重视程度日益加深，相关立法以及设计已上升到国家立法 或行政议事层面。例如2022年3月，美国总统拜登首次公布一项行政令，要求美国政府“紧急”研究和开发一种可能成为美国央行货币的数字货币（U.S. Central Bank Digital Currency，即“数 字美元”）；2023年7月初，欧盟委员会（European Commission，EC）提出法案，为未来将推出 的数字欧元（Digital Euro）提供法律框架；2023年4月，日本银行（Bank of Japan）决定启动一 项发行数字日元的试点项目——Commencement of Central Bank Digital Currency Experiments: Pilot Program。同期，英格兰银行（Bank of England）宣布推进数字英镑（The Digital Pound）研发计划及路线图，有望在2030年正式推出。总体看，全球主要央行围绕CBDC的研究讨论和相关研发速度在加快，主要国际金融组织对CBDC国际监管的关注度也在提高。

其二，二十国集团金融稳定委员会（The Financial Stability Board，FSB）、国际清算银行 （Bank for International Settlements，BIS）、国际货币基金组织（International Monetary Fund， IMF）、世界银行（The World Bank，WB）、环球同业银行金融电讯协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，SWIFT）等国际金融组织，对CBDC国际监管问题颇为重视。本研究发现，这些国际金融组织已经构建起成体系、大范围研究CBDC所涉及到的技术操作、隐私保护以及国际监管等课题。其中，一部分集中于CBDC零售、批发或跨境支付等技术应用领域，大量相关研究已经深入到数理模型层面；另一部分则集中在CBDC的治理和协调层面，包括不同地区CBDC的互操作性、法律制度和金融监管的兼容（或排斥）以及网络安全、隐私保护等，可以归结为CBDC的国际监管层面。

根据目前国际金融组织围绕CBDC所开展的一系列研发和测试，CBDC在跨区域互联、互操作和可访问等技术层面要实现创新突破仍有不小的难度。但随着BIS和IMF启动的测试项目越来越丰富，探索的创新领域不断增多，将为CBDC的国际合作打开空间。本文统计，BIS重点开展的CBDC跨境互联项目包括“Project Icebreaker”零售型CBDC试点项目、mBridge（数字货币桥）项目、Rosalind项目以及CBDC跨境交易项目Project Mariana等。需要考虑的是，当前乃至今后一段时期，在“去全球化”“逆全球化”与再全球化不断强化的背景下，CBDC的发展将不仅局限于技术应用层面，还会局限于国际监管层面。BIS向G20提交的工作报告明确指出，任何跨境CBDC安排将需要得到一个共同商定的治理框架的支持，明确各方的规则、权利和义务（BIS，2023）。由于全球各国央行提出或推进CBDC的技术设计、监管风格和金融生态存在较大差异，如何进行跨央行协调并建立国际广泛认可的CBDC跨区域应用平台，以及如何建立CBDC应用的国际标准、安全规范，将成为CBDC发展需要解决的难题。WEF（2021）认为，严格评估CBDC在特定国家范围内形成的政策目标价值，是制定健全的CBDC技术决策的前提。面对全球CBDC“碎片化”的风险，迫切需要国际监管合作，通过加强协调和治理，共同推进CBDC国际监管规范。

二、CBDC跨境应用的潜在风险

现阶段，多数CBDC的测验集中于国内层面，并在促进支付结算效率、节省现金使用成本等方面显示出独特优势。但随着国际货币体系出现的新变化，CBDC跨境应用的技术可行性方案取得较大创新进展，关于CBDC跨境应用的谈论和探索增多。综合国际和国内的研究论述，CBDC跨境应用的潜在风险主要集中于三个方面。

一是CBDC的国际竞争与潜在冲突。BIS认为，分歧、限制和不协调的法律和监管框架将对CBDC的互通性构成挑战。Ferrari（2021）等研究认为，CBDC的国际合作并非没有代价，CBDC的设计差异因涉及的中央银行数量及其目标和法律框架等的不同，其成本将增加。张敬思等（2023）通过建立CBDC两国博弈模型模拟CBDC的国际竞争结果后发现，在不了解其他国家CBDC收益和风险状况的情况下，如果在技术上不能支撑CBDC赋能跨境支付、国际投融资等应用场景和金融监管，那么一国将失去同其他CBDC进行充分竞争的条件，导致遭受损失。周光友等（2022）认为，欧美央行希望通过发行数字货币应对国际货币竞争，以巩固其原有货币在国际货币体系中的地位。李永等（2023）的研究认为，全球CBDC体系是一个流动顺畅、更为开放的体系，意味着全球CBDC市场竞争程度会更大，利益关系也错综复杂。刘凯（2023）等的研究认为，随着CBDC在全球的普及和应用，CBDC的技术竞争、设计方案竞争以及应用场景竞争可能会异常激烈。BIS向G20提交的工作报告明确指出，任何跨境CBDC安排将需要得到一个共同商定的治理框架的支持，该框架确定各方的规则、权利和义务。

二是CBDC的法律与监管风险。欧洲经济政策研究中心（CPER）讨论了CBDC的最优流通量问题。Malloy等（2022）通过资产负债表分析了零售CBDC与美国货币政策的关系，Garratt等（2022）讨论了CBDC的两个设计选择对货币政策传导的影响。Choi等（2022）认为，随着CBDC的盈余增加，更多消费者将从银行货币转向以CBDC作为主要支付手段，从而缩小银行的资产负债表。FEDS理事会成员Waller（2021）认为，发行数字美元能否解决支付效率和成本问题，以及数字美元对维持美元霸权地位是否能发挥作用并不能得到验证。Balz（2022）则从欧元体系的战略主权、现实中的支付效率等问题阐释了数字欧元发行的意义和带来的好处。FEDS研究者（2022）提出，未来中央银行应明确CBDC的政策目标，解决技术、利益和风险 问题。易纲（2020）认为，CBDC目前还处于初始阶段，需要制定复杂而完整的法律和监管框架。李帅等（2022）分析指出，CBDC在技术、资本、政治上的信用风险比传统金融要大很多，需要考虑CBDC国际监管规范，例如发行权和发行业务、货币法偿性、反假币、所有权转移等法律监管问题。杨松（2023）的研究指出，各国对CBDC宽严不一的监管规则和参差不齐的监管能力，会对CBDC的跨境监管造成困难，同时CBDC也面临分布式账本技术安全的法律保障、国际标准和基础设施建设的国际法协同、CBDC跨境使用风险等一系列法律风险防范问题。

三是CBDC的全球治理风险。Carstens（2023）认为，CBDC的发展需要国际协调与合作，以避免分散的法律框架导致不同数字货币无法互操作。钟红等（2022）的研究认为，CBDC将在保障国家金融安全中发挥基础性作用，掌握技术标准制定权，将使本国CBDC在国际竞争中处于优势。孟于群（2021）提出，我国应积极参与法定数字货币跨境支付标准与国际规则的制定，探索多元化监管的国际合作路径，以强化自身金融主权与国际规则制定中的话语权。陈伟光等（2023）从国家金融安全视角探讨了CBDC的发展将对SWFIT系统产生一定替代，进而改进国际支付效率；但同时也会产生全球治理问题，需要进一步的制度安排。卜学民（2021）指出，IMF等国际机构应建立专门有效的争端解决机构和争端解决规则，为各国的CBDC乃至所 有货币纠纷提供解决方案。刘晓欣（2021）提出，要加强国际合作，建立涵盖包括人民币跨境支付系统（Cross-border Interbank Payment System，CIPS）和第三方支付系统等在内的针对跨境资金流动的全相动态实时监测系统，防范跨境资金流动风险。穆长春（2022）指出，CBDC应用于跨境场景时，需要考虑各司法管辖区的不同监管要求和技术标准异构性，而货币桥在业务设计之初就建立了基础设施对接模块，可兼容多种对接模式，包括跨境收付双方均有各自的CBDC系统，或其中一方尚未建成CBDC系统等。

三、CBDC跨境应用的监管探索

关于CBDC的监管讨论主要涉及基本原则、设计路线等现实议题。BIS、IMF等重要国际金融组织加快推动CBDC国际监管探索实践，不断扩大技术测验范围，增加参与方，旨在尽快解决CBDC跨区域操作和应用存在的技术障碍问题，并厘清这些技术应用可能存在的外溢风险。就CBDC国际监管而言，BIS和IMF持开放立场，近两年开展的测验项目基本上都有不同地区的货币当局参与。这为今后制定CBDC统一的国际标准和操作规范以及确立国际监管规则，开放了窗口。通过BIS、IMF以及SWIFT等国际金融组织对CBDC基本原则、设计选择和跨境应用等进行的有益探索，CBDC跨境应用的进程将加快，预计到2025年底，相关国际组织将具备促进两国之间进行央行数字货币交易的技术能力。从相关国际组织对CBDC跨境应用的监管探索来看，主要体现在三个维度。

一是探讨确立CBDC的基本原则。2023年，FSB发布《G20 Roadmap for Enhancing Cross border Payments》，确立以“支付系统的互操作性和可扩展性”“法律、监管和监督框架”“跨 境数据交换和信息标准”为重点议题。同年3月，SWFIT发布《Connecting Digital Islands—— Swift CBDC Sandbox Project》报告，对通过CBDC网络与现有支付系统互联以实现全球互操作性展开讨论和实验，并邀约其他中央银行、市场基础设施和商业银行共同参与CBDC沙盒测试。从SWFIT开展的两个阶段的试验结果来看，实现CBDC到CBDC、法定货币到CBDC的互联解决方案具有技术可行性。相关国际组织和央行提出的CBDC基本原则可梳理如下：（1） BIS（2020）联合七家央行发布的《Central Bank Digital Currencies: Foundational Principles and Core Features》报告，提出了不伤害、共存和创新效率三项基本原则；（2）IMF（2022）将金融稳定性及用户隐私作为设计CBDC时的首要考量因素；（3）英格兰银行Carolyn（2023）提出，CBDC的设计应锚定三个基本原则：专注于核心公共政策、识别和减轻金融稳定风险，以及为设计设定高标准，包括隐私、弹性和安全性等方面；（4）BIS联合其他央行提出了CBDC如下三项基本原则：一是发行央行数字货币不能损害法定货币或金融稳定，二是央行数字货币必须与现有货币形式共存并互补，三是央行数字货币应促进创新和效率；（5）BIS、IMF和世界银行给G20的报告提出的CBDC五项原则是“不造成伤害、效率、货币坚挺性、与非CBDC系统的共存和互操作性、财务包容性”；（6）BIS（2022）在讨论CBDC中存在的若干CBDC系统互通性和可访问性模式时，提出了分析访问和互通模式的5项标准，即无害性、高效性、与非央行数字货币系统的共存性、互通性和金融普惠性。

二是择优深化CBDC的设计选择。BIS（2020）提出，用于零售支付的CBDC需要具备可扩展性、可访问性、便利性、韧性和隐私性等特征；BIS（2021）对跨境支付的CBDC应用提出了可能的三种安排，包括兼容的CBDC系统、互连的CBDC系统以及mCBDC的单个系统；WEF（2021）提出，CBDC技术设计需要关注强大的网络安全性、技术稳定性和弹性，以及完善的技术管理等关键事项；BIS（2022）提出了实现两个或多个CBDC系统之间互通性的三种模式，即兼容模式、互联模式或单系统模式。从各国央行的实践看，2021年6月，法国央行、瑞士央行宣布联合试行欧洲首个跨境央行数字货币支付服务Jura项目；同年9月，BIS新加坡创新中心牵头组织澳大利亚、马来西亚、新加坡、南非等央行或金融监管部门共同开发了能够支持多个数字货币跨境交易的共享平台。该平台的运行效果表明，中央银行在多国CBDC合作中安排分布式账本技术（DLT）能够完全兼容，且在境内和跨境使用也更加安全可靠，这将给全球货币体系建设带来裨益（BIS，2023）。2021年7月，BIS、IMF、WB在给G20提交的《Central Bank Digital Currencies for Cross-border Payments》报告中指出，随着CBDC技术的升级，其有望在跨境支付中发挥积极作用；而要实现这些目标，需要国际协调，加强国际一体化合作，建立可以兼容的国际支付基础设施。BIS（2023）与以色列银行、挪威银行、瑞典央行合作测试了基于去中心化账本技术（DLT）、处于概念验证阶段的CBDC进行跨境/跨货币交易的技术可行性。

三是稳步推进CBDC跨境应用测验。2021年以来，BIS陆续牵头启动了“Project Icebreaker”零售型CBDC试点项目、Rosalind项目以及CBDC跨境交易项目Project Mariana、Project Dunbar等。这些项目主要是在技术层面探索CBDC跨区域合作的可行性，也旨在通过测试项目获得更多主动权。SWIFT倾向于通过CBDC互操作解决方案，确保新的数字货币能够彼此之间，以及与当今的法定货币及支付系统能够无缝共存。随着全球CBDC研发掀起的热潮，国际金融组织对CBDC国际监管的关注增多。2021年，SWIFT实施首个CBDC实验项目，旨在通过叠加业务协调层 （Orchestration Layer）实现BIS的多国CBDC模型，并于2022年与合作伙伴共同探索了一种新型的CBDC互联解决方案：通过模拟SWIFT加强平台和试验CBDC连接器的功能，来实现不同CBDC网络以及CBDC网络与传统支付系统在技术层面的交互连接，以满足多个CBDC（multi-CBDC Model 2）对于共享技术界面或者采用共同的清算机制的需要。2023年9月，SWIFT宣布，全球三家中央银行和货币当局正在对其互连CBDC的创新解决方案开展公测，其中，香港金融管理局（HKMA）和哈萨克斯坦国家银行（NBK）等已经开始将SWIFT的CBDC连接器与各自的基础设施连接，以进行直接测试；第二阶段将有30家金融机构参与测试，进展将加快。

从以上分析看，FSB（2023）虽提出了G20下一步加强跨境支付技术的计划，但未具体讨论CBDC涉及的法律、监管和监督框架等议题。目前存在三方面待解问题：（1）CBDC统一技术标准和操作规范的法律文本问题。目前的研究仅限于技术测试，并未上升到标准和法律规范层面，需要推动国际司法协调，以便有效应对司法管辖冲突。（2）G20和FSB提出的针对CBDC的跨境监管的内容较少、信息不充分，且路线图的设计并未将CBDC跨境使用涉及的议题纳入其中。这一方面可能源于现有的技术和测试等存在争议，G20内部尚未达成完全共识；另一方面，则可能基于各国央行和货币部门对CBDC的未来发展存疑，即便美国、欧盟等内部也仍有巨大分歧，预计将阻碍对CBDC国际监管议程的讨论。（3）IMF和BIS提出关于建立CBDC基础 设施或应用平台的设想，目前仍停留在理论层面以及局部小范围测试阶段，很难完全满足全球各国CBDC快速变化和巨大差异化的需求。如何弥合分歧并建立拥有国际公信力的CBDC跨境基础设施，不仅需要国际金融组织和技术部门提供支持，更需要各国政府、司法部门等尽快建立战略沟通机制并尽早设定CBDC的国际监管议程。

四、CBDC跨境应用的监管障碍

（一）CBDC将给传统国际货币体系变革带来新的不确定性

过去数年，以比特币、莱特币等为代表的加密数字货币（Cryptocurrency）广泛兴起，其“去中心化”和超主权特性给传统国际货币体系带来巨大挑战，其巨大波动也给国际金融市场造成严重冲击。鉴于此，全球央行竞相发展中央银行数字货币（CBDC），以求获得主动权。与当前的结算体系相比，CBDC体系更加高效、更加平衡（Sachs，2022），且随着DeFi和DLT技术发展成熟，至少在技术层面CBDC可为国际货币体系提供另一种可能性。目前全球主要央行设想的CBDC模式和应用仍主要针对国内支付结算领域（即零售型CBDC），但围绕CBDC跨境支付或结算（以批发型CBDC为主）测试也开始提上日程。如果各国共同努力确保CBDC之间的互操作性，CBDC有可能提高跨境支付的效率（BIS，2021）。BIS的调查（2022）显示， 约有60%的中央银行可能在中期发行零售型CBDC，而45%的中央银行有计划在中期发行批发型CBDC。设计良好的CBDC并不会导致此前所担忧的银行挤兑，相反有助于金融稳定（OFR，2022）。而鉴于支付技术的快速创新发展，央行不使用CBDC反而可能产生重大风险，包括丧失货币控制权和对经济严重下滑的敏感性(（Michael D.Bordo，2021）。紧急情况下，例如货币刺激政策在战争、流行病或自然灾害等极端情况的使用中，CBDC可以通过直接转移实现更具针对性的货币政策（IMF，2023）。

跨境支付通常会涉及更高的合规和监管要求（包括与反洗钱、资本管制、制裁和外汇管制有关的标准和要求），监管和政策合规与跨境支付效率（就速度和成本而言）需要权衡的（WEF，2021）。引入CBDC的主要挑战之一是传统银行部门的“去中介化”以及对货币政策执行的影响，主要涉及银行存款从中央银行CBDC账户的潜在转移，且中央银行也存在与传统银行存款竞争等问题，从而可能影响银行信贷的成本和盈利能力（Cesaratto和Febrero，2022；Keister和Sanches，2022；Cesaratto和Febrero，2022）。Bibi和Canelli（2023）根据内生货币理论解释了CBDC引入对银行贷款、存款以及对中央银行资产负债表构成所带来的影响。FEDS（2022）的工作论文指出，在一个建立在信贷额度基础上的金融体系中，CBDC会引发存款外 流，破坏信贷额度供应和吸收存款之间的协同效应，迫使银行持有更多高成本资产，同时还可能引发挤兑风险。

IMF（2023）的工作论文《To Demand or Not to Demand: On Quantifying the Future Appetite for CBDC》尝试构建引入可选择计息CBDC的结构性选择理论模型，用以估计CBDC在总货币中的份额以及准备金需求、货币政策传导能力等带来的一系列影响。IMF强调银行不是中介机构，因而讨论“去中介化”概念并不合适。ECB（2020）的研究表明，如果家庭部门用CBDC代替商业银行存款，将意味着商业银行的资金损失，而且有可能导致银行部门的“非中介化”。根据已有的研究可知，CBDC给商业银行、中央银行以及货币政策、存贷款等带来的影响将是持续的，但因CBDC还未进入实质性应用阶段，也存在不少盲区和误区。对此，需要不断测试CBDC对传统货币体系的负面冲击。发行CBDC的中央银行与外国中央银行及其他相关当局之间的密切合作，对于实现CBDC的潜在收益以及防范国际货币体系风险至关重要（IMF，2022）。

CBDC的发行对货币政策的实施、传导和金融稳定具有重要意义。这取决于CBDC的具体设计特点，如薪酬、持有限额或针对CBDC持有资产的选择和定价（ECB，2021）。IMF（2020）的研究指出，CBDC不会从本质上改变国际使用货币的经济力量，但可以从数量上成为货币替代和货币国际化的诱因。Garratt等（2022）在将利率和支付便利度作为重要选择参数引入模型后发现，在低存款准备金率情况下，大型银行对存款准备金率的变化没有反应，存款利率的传导性偏弱，CBDC能够给商业银行带来一定的竞争压力，从而推动存款利率上升，改善货币政策传导。Assenmacher等（2023）的实证研究发现，计息的CBDC对货币政策冲击的峰值反应相似，这意味着货币传导没有受到损害，且CBDC反而有助于平稳应对宏观经济冲击。虽然部分研究认为CBDC对货币政策的影响很小，甚至是积极的，不会改变货币政策目标，但CBDC也会导致零售、批发和跨境支付的变化，从而对货币政策的实施和传导产生负面溢出效应；同时，理论上，CBDC的流通速度加快，可能引发更高的通货膨胀。这些问题需要进行进一步的实证研究（IMF，2023）。

（二）CBDC的“碎片化”风险将加大金融治理难度

目前，全球央行CBDC加快步入竞争性发展阶段。这一方面源于传统国际货币体系存在的诸多弊端和缺陷；另一方面，在全球经贸和金融“阵营化”以及“选边站”问题日趋突出的背景下，CBDC的某些特征契合“去美元化”和维护本国货币主权的内在需求。不可否认，全球CBDC的研发也将给国际协调和治理带来新的挑战。目前包括美联储、欧洲央行、日本央行等在内的全球主要央行对本国CBDC的研发尚未制定详细计划表，即便是欧盟和欧洲央行，仍对数字欧元的推出持谨慎看法，主要难点在于CBDC的应用安全和数据隐私等所涉及的一系列监管规则如何制定。不同地区的民众对隐私需求的立场和态度差异较大，对中央银行的独立性构成了新的挑战。例如，公众隐私、CBDC的隐匿性与中央银行的监管（反洗钱、恐怖融资）等职能存在冲突：既需要规范中央银行的行为，同时又必须维护其独立性（Tsanga等，2022）。

如果在不考虑国际层面的情况下创建国内CBDC，可能会出现不同的标准和不同的CBDC模型，给国际金融体系的可操作性带来重大问题。在这种情况下，对跨境支付的改进较弱（Kuehnlenz，2022），甚至会引发新的风险。鉴于CBDC的支付系统相互连接并不代表一国（地区）货币在国际交易中成为结算货币，应更加关注应用CBDC底层技术建立的跨境支付系统，而非CBDC本身（管涛，2022）。不同司法辖区的CBDC系统之间应实现互操作性（穆长春，2021）。虽然BIS、IMF等国际金融组织在积极推动CBDC的国际协调，提出了建立包容、互联和共融的CBDC共享平台，但尚未得到多数央行的回应；而现有的CBDC研发以及监管规则仍呈碎片化且是分散的，缺乏共识基础，要搭建CBDC国际金融基础设施的难度较大。虽然BIS、 SWIFT致力于推进CBDC互操作试验，旨在与现有金融基础设施无缝衔接，推进建立多边交互机制，但各界对其能否保持中立性却存在一定分歧，多币种CBDC跨境支付平台实验能否成为全球公共品仍有待检验。

全球CBDC治理面临“去中心化”的风险，技术和标准的差异将可能形成“数据孤岛”， 而围绕CBDC国际监管的立场分歧将有可能削弱CBDC的跨境应用前景。由于众多央行基于不同的技术、标准和协议开发自己的数字货币，全球CBDC生态系统面临分化的风险（SWIFT，2022）。国与国之间的摩擦，意味着所有央行数字货币之间不会完全互联（BIS，2023）。2019年以来，IMF、BIS、SWIFT等国际组织联合了更多央行参与CBDC的跨区域、跨市场应用测试项目。此前，主要是围绕技术设计、场景和环境、安全等进行测试，今后，或将逐步推动CBDC国际监管协调以及国际规则制定。预计未来数年内将可能诞生CBDC国际标准规范文本；但如何达成CBDC技术与监管共识，又以何种方式融入国际支付等新的领域，还面临许多障碍。金融体系的深度互联和全球化性质决定了需要一个多边的、跨部门的政策方法来促进金融发展，同时需要注重协调和政策一致性（FSB，2023）。

Kuehnlenz等（2023）的研究认为，尽管CBDC的普及可能代表着支付系统的变化，但多边CBDC并不能取代或消除当前国际市场货币之间的不对称。BIS（2023）预计，到2030年可能出现15种零售CBDC和9种批发CBDC。CBDC的“碎片化”风险增加，将衍生出新的治理问题，例如不同司法管辖区对CBDC的法律监管的理解会存在较大差异。未来CBDC面临的跨境监管合作、安全性和隐私保护、技术标准和互操作性等问题，需要全球各国加强合作与沟通，共同制定统一的监管政策和标准。FSB（2023）围绕跨境支付进行的研究，虽然提出了将唯一识别码作为加强跨境支付的基础，但仅提出了加强全球稳定币的治理框架来促进标准部门合作，并未为CBDC的国际监管提供明确的建议方案。未来，亟待设立专业权威的CBDC国际监管工作组，并明确CBDC的全球治理议程。

（三）CBDC将对金融安全和金融稳定构成新的威胁

基于不同技术方案和模型的CBDC最终仍需回归全球化的现实中，而非加密数字货币的“去中心化”路线。发达国家力推的“去全球化”和新兴经济体倡导的“再全球化”形成正面博弈，并伴随着地缘政治局势和大国博弈而不断加剧。外部形势的急剧变化，导致全球央行对CBDC的认识更新，CBDC已不再仅作为传统货币数字化技术的创新。其功能在不断丰富，不但超越了零售型CBDC的支付结算等简单操作，而且衍生出跨境支付、市场交易和储备资产等功能。CBDC作为跨境支付工具，将首先面临隐私保护、数据和网络安全等问题，其次随着技术进步和应用范围拓展将可能进入货币政策体系，并不断扩大影响，且存在不确定性。谨慎设计CBDC有助于缓解这些不利影响，而国际合作是限制跨境溢出的关键（BIS，2023）。

目前，各界对CBDC的风险问题主要体现在三个层面：（1）网络系统安全层面。CBDC和纸质货币存在较大区别，与其他网络支付载体也有着本质不同。CBDC的发行和流通将高度依赖严密的网络系统。研究表明，CBDC的吸引力取决于其在隐私水平和计算机制方面的设计（Borgonovo等，2021）。相较于零售型CBDC，未来CBDC嵌入跨境支付网络后将面临更加复杂的国际网络环境，潜在的网络系统安全风险将可能因此上升。（2）隐私保护层面。从BIS和全球主要央行CBDC国内调查来看，隐私保护是公众最为关注的议题。这一议题最终的讨论结果将直接影响到未来CBDC的发行和应用，如果缺乏隐私保护或令公众对隐私安全的担忧增加，将对CBDC的发展造成阻力。目前，欧洲央行虽然希望加快数字欧元进度，但需要经过长 达24个月的调查阶段，其中一项议题便是评估数字欧元对市场的潜在影响，确保项目设计符合隐私保障要求。（3）公共基础设施安全层面。以美元为主导的国际货币体系高度依赖国际资金清算系统（即SWFIT）。这一系统属于国际公共产品，通常具有中立性原则。但过去数年SWFIT却频繁被欧美发达国家作为金融制裁工具而滥用，中立性和独立性遭到重挫，引发巨大争议。Minesso等（2022）的研究认为，如果CBDC具有混合性质，成为唯一的国际交易资产，则CBDC的存在会放大冲击的国际溢出效应。

国际金融组织和全球主要央行普遍认为，CBDC可能对金融稳定产生不小的影响。法兰西银行（Bank of France）在评估CBDC时指出，零售型CBDC可能在危机状态下引发银行挤兑，需要银行采取谨慎的做法。欧洲央行（ECB，2023）通过建立有偿CBDC银行挤兑模型论证CBDC与金融稳定的关系后发现，银行的脆弱性取决于两种效应相对力量的强弱：当CBDC具有高水平报酬时，持有限额将对银行降低脆弱性造成有利影响（缓和其脆弱性），否则将造成不利影响（加剧其脆弱性）；而持有限额超出CBDC报酬的取值范围，更高的CBDC报酬则会导致银行的脆弱性增加。但银行可通过上调存款利率的方式保留资金，应对外部竞争，从而减弱其脆弱性。Mancini和Griffoli等人（2018）的研究认为，CBDC可能存在通过存款替代使银行脱媒的金融稳定风险，先进国家发行的CBDC可能会对新兴市场产生负面影响，增加货币替代的压力，同时还存在网络攻击的风险。IMF（2022）通过构建模型进行的研究发现，外国CBDC的存在可能会增加国内银行业金融脱媒的风险，并可能伴随着更高和更不稳定的资本流动。

相关研究普遍认为，零售CBDC类似现金功能，对金融稳定的影响相对有限。一旦CBDC具有存款等金融资产属性，可能引发存款替代，导致金融中介规模收缩并降低货币政策的传导效率（易纲，2021）。从另一个角度看，面对私人数字货币出现的种种乱象（例如投机、反洗钱等），法定数字货币应发挥主导作用。以CBDC的形式引入数字现金可能是保证当前货币体系“平稳延续”的“唯一解决方案”（ECB，2022）。BIS、IMF和SWIFT等提出的基于严格技术标准的CBDC互操作平台、统一账户API接口等具有前瞻性。WEF（2021）指出，央行可能不具备处理CBDC系统网络安全风险的经验或能力，并提示重点应关注“凭据失窃和遗失”“具有特权身份的用户”“拒绝服务”“双重支出”“量子计算机”五个网络安全的实践清单。但任何关于CBDC成本和收益的讨论几乎没有历史经验可参考，这就导致目前的研究很难完全评估CBDC对金融安全和金融稳定在各方面的影响。

（四）CBDC跨境业务及应用将面临司法管辖权冲突

从BIS最新的调查数据来看，多数央行仍主要致力于推进零售型CBDC，即在国内应用；而在国际层面使用CBDC的测验项目，主要由BIS联合其他地区的央行或金融监管部门共同开展。IMF对后者也提出较多的模型研究和应用方案。关于CBDC未来跨境支付及应用所涉及到的司法管辖权冲突问题的讨论较少，但并不意味着这些问题不重要。由于不同国家和地区对CBDC的认知和理解存在差异，同时各国（地区）的司法部门均拥有独立的货币法律，而跨境CBDC平台必须有法律和监管框架进行管理，因此会增加问题的复杂性（BIS，2023）。欧盟和美国、中国和其他新兴国家，对加密货币都陆续制定了法律监管制度，未来针对CBDC的监管将有相应的法律文本出炉，重点将涵盖CBDC的发行权、流通管理以及隐私保护、网络安全等内容。目前，欧盟、中国和俄罗斯围绕CBDC的立法以及其他法律监管的研究进展较快，但由于CBDC技术设计、风险识别以及国际协调等存在不确定性，导致CBDC基础的法律环境更趋复杂，难以形成国际公认的法律框架。

2020年，BIS与美联储、欧洲央行、日本银行、英格兰银行、加拿大银行、瑞士国家银行、瑞典央行共同发布的《Central Bank Digital Currencies: Foundational Principles and Core  Features》，强调CBDC的制度特性，即CBDC的发行应有健全的法律框架，以明确中央银行有 权利来支持其发行CBDC；同时提出，CBDC系统（包括基础设施和参与实体）需要符合适当的监管标准（例如，提供CBDC转移、存储或保管的实体应与提供现金或现有数字货币类似服务的公司保持同等的监管和审慎标准）。IMF发布的《Legal Aspects of Central Bank Digital Currency: Central Bank and Monetary Law Considerations》，则着重提出了关于CBDC发行及流通涉及到的中央银行法、货币法等相关法律问题。从BIS的调查来看，与去年相比，拥有CBDC发行的法律框架的央行占比从26%略升至27%，约有8%的司法管辖区正在修改法律或澄清法律授权，但仍有四分之一的央行缺乏所需的法律基础。

综合全球主要央行和BIS、IMF的研究来看，CBDC面临的司法管辖权冲突主要涉及四个领域：（1）CBDC跨境业务的法律监管。BIS的mBridge（数字货币桥）项目提出了构建模块化功能、可伸缩性以及符合特定管辖范围的政策和法律要求、法规和治理需求。目前技术层面的跨境测试项目旨在解决不同司法辖区的法律兼容性问题，围绕CBDC跨境业务的具体监管细则仍需要通过BIS、IMF和世界银行的技术验证、沟通和协调。（2）CBDC跨境平台的法律监管。BIS和SWIFT等国际金融组织计划或已开始推进包括CBDC沙盒测试、mBridge等平台建设。其中，IMF开发的央行数字货币（CBDC）平台和BIS推出的CBDC的开放接口程序，具有实践探索价值，但围绕这些平台的具体国际监管规范和操作规则并未开展讨论，存在一定的法律监管空白。（3）非正式机制和国际软法。CBDC一旦超出本国管辖权，通过各种方式进入国际市场或其他司法辖区，将可能产生法律监管冲突，需要建立类似世界贸易组织（WTO）、国际仲裁法院等国际组织，制定具有国际公信力的国际软法；同时，还需要发挥“G20”、世界银行和IMF等非正式国际机制的协调作用。（4）公众隐私保护。隐私保护是目前CBDC发展最核心的议题之一。WEF、BIS、IMF和各国央行对CBDC的隐私安全提出了更高标准，未来要实现跨境支付、交易以及其他应用，必须具备强大的隐私保护能力。IMF的研究指出，在缺乏强有力的法律基础的情况下，CBDC的发行给各国央行带来了法律、金融和声誉风险（IMF，2020）。目前，不同司法辖区对隐私保护存在巨大差异，而CBDC的设计和应用必须确保监管合规。

当前，各国央行正在测试或推广应用自己CBDC，多边CBDC以及跨境互联等测验也在分阶段进行，这些技术层面的试验有助于为CBDC国际监管的司法合作提供技术支持。但CBDC国际监管所面临的司法管辖冲突，仍存在两方面难题：其一，CBDC发行和管理的相关法律监管比较滞后。IMF认为，CBDC的发行和管理需要在中央银行的法律文本中予以明确。但目前仅有少数央行拥有法定职权，且涉及CBDC跨境支付、跨境流动以及其他跨境应用的金融风险、隐私保护、安全风险、反洗钱以及恐怖融资等的法律监管仍比较滞后，难以适应CBDC的发展。其二，CBDC跨境流动的法律监管尚未提上日程。BIS和IMF在提出CBDC跨境支付、多个CBDC互联等测验项目时，有少部分内容涉及到CBDC跨境流动等法律监管的讨论，但主要限于技术文本或操作层面，相对完整或独立的研究以及相关议程安排则未涉及，使CBDC国际监管的司法管辖和国际协调仍处于空白。

五、结论与相关建议

（一）研究结论

根据现有的研究文献和项目案例研究，本文认为，全球央行CBDC研发的进展将加快，CBDC的跨境应用范围、领域以及复杂度将随之增加。鉴于CBDC跨境应用不仅限于跨境互联技术层面，而且将广泛涉及司法管辖、金融稳定、货币政策、国际监管等领域。因此在新形势下，如何加快推动CBDC研发和扩大场景应用，并在CBDC竞争中获得更多话语权，将成为许多新兴经济体面临的共同问题。此外，关于CBDC跨境支付的全球统一监管、CBDC与当前国际货币体系的融合或竞争（抑或是替代）、隐私保护、互操作性访问等关键问题也有待解决，CBDC全球金融基础设施以及CBDC国际规则等的构建将面临新的挑战。迄今为止，FSB、WEF、BIS、IMF等国际金融组织以及全球主要央行对CBDC的跨境互联存在的技术风险、治理风险和监管问题正处于初步探索阶段，未来需要继续深化全球CBDC的国际合作，扩大CBDC跨境互联测验的范围和深度，并将CBDC跨境应用与国际监管纳入议程。本文认为，

CBDC要真正走向国际社会仍面临诸多障碍，中长期看，实现CBDC区域内跨境互联（包括支付结算等）的概率较高，可在国际货币体系和金融市场得到更广泛的应用，包括在货币政策、储备货币数字化、跨境CBDC投融资等方面。需要明确的是，要实现CBDC的有序发展和良性竞争，就务必要开展国际监管合作，避免CBDC的“碎片化”风险。为此，应尽快将加强国际监管协作提上日程并做好研究和实践准备。

（二）相关建议

在CBDC国际监管和治理方面，我国应扮演重要角色。主要有两层考虑：其一，CBDC国际监管不仅涉及到技术问题，而且将深刻影响国际货币体系的发展。未来数字人民币将走向国际市场，其跨境使用必然会面临新的治理挑战，因此，我国应积极参与并提出CBDC国际监管方案，以掌握主动权和话语权。其二，当前欧美央行以及国际金融组织所提出的CBDC监管讨论虽是初步研究阶段，但预计会随着全球CBDC的进程加快而上升到协调或磋商阶段。对此，欧美央行寄希望于掌握CBDC的战略主导权，而国际金融组织则倾向于将CBDC纳入现有的国际货币体系，与国际金融基础设施对接，以维护自身利益。鉴此，我国有必要加强CBDC的国际监管研究，从技术、风险、治理和法律监管等层面探讨CBDC的负面影响，通过国际多边机制（例如G20、APCE）发起或提出CBDC国际监管倡议或共识原则，加快推进mBridge项目测验，加大数字人民币跨境应用场景建设，为构建CBDC国际监管网络提供解决方案。

本文提出以下五个方面的建议：一是紧跟G20跨境支付路线图，加快mCBDCs、mBridge等项目的技术测验、环境风险评估，并扩大试验范围，总结提炼试点经验，保持先发竞争优势，广泛参与区域或国际CBDC跨境项目，积累更多CBDC跨境应用的技术和管理经验，破解CBDC跨境应用的技术难题。二是完善数字人民币跨境应用技术、监管制度以及监管协调路线图，按照稳慎扎实推进人民币国际化的战略部署，结合金融市场、服务贸易等领域的高水平制度型开放政策，拓展CBDC跨境应用场景，提升CBDC跨区域、跨领域应用水平，并为CBDC发展创造制度和法律环境。三是深化与BIS、IMF、FSB等国际金融组织合作，充分利用上海、香港国际金融中心的金融基础设施，搭建双边和多边机制，积极参与CBDC跨境互联项目技术测试、标准制定和规则讨论，在CBDC国际规则、技术标准制定等方面争取更多话语权，为 CBDC跨境应用国际监管等提供更多中国方案。四是加强CBDC国际监管研究，推动理论和模型等实证研究，探讨CBDC给金融安全、货币政策以及金融稳定性等带来的影响；同时，不断拓展CBDC涉及的国际金融监管、国际法等领域的研究。五是完善CBDC的国内立法，探讨推进国际法律监管议程。要进一步修订并完善中央银行法，明确CBDC发行和流通等的权利和义务，推动金融数据保护法、跨境金融数据流动管理法的制定，为CBDC跨境应用提供法律支持。