张湧：我国首个“电子围网”特色综保区在北京中关村通过验收-上海金融与发展实验室

张湧：我国首个“电子围网”特色综保区在北京中关村通过验收

作者：张湧 2024年05月06日

张湧，上海交通大学上海高级金融学院副院长

上海金融与发展实验室理事、副主任

一年前的2023年5月30日，北京海关负责人在中关村论坛宣布，北京中关村综合保税区已于5月23日获得国务院批复同意设立。

2024年4月26日，是我国保税区发展史上的里程碑日子。我国首个以“研发创新”为特色的综保区通过验收，也是我国首个以“电子围网”模式管理的综保区通过验收。

与国内150多个综保区不同，中关村综保区的分界，仅由一圈半人多高的绿篱隔开。这是中关村综保区在全国率先探索的“信息化围网”，通常也被称为“电子围网”。以“电子围栏+智能通道+数智监管辅助平台”替代原有物理周界隔离设施和实体卡口，打造以嵌入式联网监管为核心、非必要无阻断的海关创新监管模式，是中关村综保区的最大亮点。

这是贯彻落实2019年1月国务院《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》的重要举措。《若干意见》明确规定，综合保税区要运用智能监管手段，创新监管模式，简化业务流程，实行数据自动比对、卡口自动核放，降低运行成本，提升监管效能。

这也是具体落实2022年1月海关总署颁布的《中华人民共和国海关综合保税区管理办法》的重要举措。《管理办法》规定，综合保税区实行封闭式管理，基础和监管设施应符合综合保税区基础和监管设施设置规范，海关对区内企业实行计算机联网管理，提升综保区信息化、智能化管理水平。原《中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法》规定，在园区与中华人民共和国境内的其他地区（区外）之间，应当设置符合海关监管要求的卡口、围网隔离设施、视频监控系统及其他海关监管所需的设施。两者对比可以看出，新的《管理办法》已经不再特别强调“围网隔离设施”，而更加突出监管的信息化和智能化。

在中关村综保区获批3个月后，2023年8月，海关总署印发《推动综合保税区高质量发展综合改革实施方案》，首次提出“特色综保区”概念。《实施方案》提出，（1）鼓励地方政府依托区域资源禀赋和特色产业，建设以研发创新、服务贸易等为特色的综合保税区，支持差异化、特色化发展，支持创新制度举措在特色综保区优先试用；（2）修订完善《综合保税区发展绩效评估办法》，突出高质量发展导向，适当降低规模效益指标权重，增设科技创新等特色指标；（3）加快建立适应高端制造业和研发、维修等生产性服务业发展的政策环境、营商环境，增强区内外产业联动；（4）进一步突出监管信息化和智能化，强化综保区以企业为单元的管理理念，减少货物的卡口拦截，提升监管效能和企业获得感；（5）允许在综保区内开展航空飞行模拟器、大型医疗设备等保税培训业务。

而早在2020年8月30日，国务院印发的《中国（北京）自由贸易试验区总体方案》明确提出，支持北京天竺综合保税区打造具有服务贸易特色的综合保税区。由此可见，北京为我国探索综保区的特色化、差异化发展作出了重大贡献。

中关村综保区位于北京市海淀区温泉镇，北邻北京地铁16号线和北清路，规划面积0.4平方公里，总建筑规模94.35万平方米，其中产业空间66万平方米。其主要创新体现在三个方面：

——产业和业态创新。不同于传统综保区以货物贸易特别是加工制造为主要功能的传统发展模式，中关村综保区拓展高端设备的保税检测、保税维修等新型保税业态，吸引国家产业创新中心、国家技术创新中心、新型研发机构、外资研发中心、高新技术企业和创新孵化平台入区发展。以研发创新为支撑，中关村综保区将构建“2+2+N”保税业务谱系，以集成电路和医药健康产业为核心，以人工智能和科技服务产业为重点，拓展总部经济、跨境电商、数字文化、融资租赁、高端软件服务外包等保税服务业态。目前，签署意向入区协议的企业已有海博思创、佳讯飞鸿、纳通科技、神州泰科等。

——政策和制度创新。中关村综合保税区地处中国（北京）自贸试验区科技创新片区海淀组团范围内，叠加自贸试验区、国家服务业扩大开放综合示范区、中关村国家自主创新示范区等政策优势。在“保税、免税、退税、免征”等政策基础上，中关村综保区聚焦高精尖产业领域开展制度创新压力测试，享受进口研发设备免税、研发料件保税和研发用货物、物品免许可证等政策，重点推进以研发设计环节为核心的集成电路全产业链保税、生物医药研发外包全程保税监管、保税检测区内外联动等实施路径。

——监管和服务创新。在监管上，中关村综保区充分利用区块链、人工智能、物联网、数字孪生等技术优势，融合态势感知AI物联网技术、视觉AI技术、区块链和大数据管理等前沿科技，打造保税研发的创新监管与无感快速通关模式。海关总署牵头的联合验收组在中关村综保区视频监控指挥中心查看了车辆动线视频回放、人员穿越报警测试、车辆进出区演示、园区内车辆动线轨迹及数字孪生技术展示等内容。在服务上，中关村综保区将搭建三大平台：特殊物品查验平台，为生物医药类企业区内开展生产研发所需原材料、试剂等特殊物品提供场地；超洁净查验平台，为集成电路类、检测类企业采购的货物入区提供场地；公共研发服务平台，以进口大型仪器设备开放共享、产学研用协同创新为重点，强化创新链和产业链有机衔接。

中关村综保区的设立和完成验收，是海关总署等部委近年来解放思想、大胆创新，推动综合保税区转型升级、高质量发展的重大成果。

2019年1月12日，国务院印发《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》，强调综保区是开放型经济的重要平台，对发展对外贸易、吸引外商投资、促进产业转型升级发挥着重要作用。《若干意见》提出了综保区改革创新的主要原则，（1）以简政放权持续改善营商环境和创新环境，有效降低市场运行成本；（2）以对标国际深度融入国际产业链、价值链、供应链，更好地统筹利用国际国内两个市场、两种资源；（3）以创新驱动推动综保区优化产业结构，支持和鼓励新技术、新产业、新业态、新模式发展。《若干意见》首次提出打造“五大中心”的改革创新方向，即推动综保区发展成为具有全球影响力和竞争力的加工制造中心、研发设计中心、物流分拨中心、检测维修中心、销售服务中心。

我国在上世纪90年代初浦东开发开放伊始就设立外高桥保税区，除物流分拨外，一个重要方向是发展“两头在外”的加工制造，即原材料、中间料件来自境外，以保税方式进入保税区完成加工制造，再将产成品输出到境外，企业自用设备可以享受免税政策。在《若干意见》中，加工制造功能虽然仍被列在“五大中心”的首位，但其重要性随着我国发展阶段变化而逐步减弱，发展重点从消费电子品、电子元器件组装加工等为主向战略性新兴产业加工制造、飞机船舶等“两头在外”保税维修等转变，加工制造产业也在国内不同区域间出现梯度转移。

2023年12月25日，商务部等10部门颁布《关于提升加工贸易发展水平的意见》，提出：（1）支持电子信息、生物医药、航空航天、新能源、新材料等先进制造业和战略性新兴产业加工贸易发展；（2）支持自贸试验区开展飞机、船舶、盾构机等大型装备“两头在外”保税维修业务，尽快将飞机发动机短舱、船舶用柴油发动机等产品纳入目录范围；（3）高质量培育加工贸易梯度转移重点承接地、加工贸易承接转移示范地、国家加工贸易产业园等载体，持续引导加工贸易向中西部和东北地区转移；（4）支持部分有条件的边境省区利用沿边现有平台，承接特色食品、服装鞋帽、电子信息等加工贸易产业。

国务院在《若干意见》中对“推动创新创业，打造研发设计中心”提出四条举措：（1）促进研发创新。除禁止进境的外，综保区内企业从境外进口且在区内用于研发的货物、物品，免于提交许可证件，进口的消耗性材料根据实际研发耗用核销。（2）建设创新高地。综合运用综保区政策功能优势，支持国家产业创新中心、国家技术创新中心、国家工程研究中心、新型研发机构等研发创新机构在综保区发展。（3）优化信用管理。综保区内新设的研发设计、加工制造企业，经评定符合有关标准的，直接赋予最高信用等级。（4）支持医疗设备研发。综保区内企业进口的医疗器械用于研发、展示的，可不办理相关注册或备案手续。进入国内销售、使用的医疗器械，应当按照相关规定申请注册或办理备案。

《若干意见》也对综保区发展服务贸易、数字贸易等新业态也提出了具体举措，（1）允许综保区内企业进口专业设备开展软件测试、文化创意等国际服务外包业务，促进跨境服务贸易。（2）支持具备条件的综合保税区开展铁矿石、天然橡胶等商品期货保税交割业务。（3）支持综保区内企业开展跨境电商进出口业务，逐步实现综保区全面适用跨境电商零售进口政策。（4）对注册在综合保税区内的融资租赁企业进出口飞机、船舶和海洋工程结构物等大型设备涉及跨关区的，在确保有效监管和执行现行相关税收政策的前提下，按物流实际需要，实行海关异地委托监管。（5）允许综保区内企业开展高技术含量、高附加值的航空航天、工程机械、数控机床等再制造业务。（6）允许综合保税区内企业开展高技术、高附加值、符合环保要求的保税检测和全球维修业务。支持第三方检验检测认证机构在综合保税区开展进出口检验认证服务。

2022年1月1日，海关总署颁布了《中华人民共和国海关综合保税区管理办法》，代替了2007年发布并于2018年11月最后一次修订的《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》，以及2005年发布并于2018年11月最后一次修订的《中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法》。这是我国首部专门针对综保区管理的部门规章。新的管理办法以《若干意见》为指引，确定了综保区可以发展业务的范围为：（1）研发、加工、制造、再制造；（2）检测、维修；（3）货物存储；（4）物流分拨；（5）融资租赁；（6）跨境电商；（7）商品展示；（8）国际转口贸易；（9）国际中转；（10）港口作业；（11）期货保税交割；（12）国家规定可以在区内开展的其他业务。

实际上，国内主要综保区对“电子围网”管理的探索一直在推进。2020年1月，国务院批复同意设立上海洋山特殊综合保税区，这是国内目前为止唯一的特殊综合保税区，其特殊性在于：在全面实施综合保税区政策的基础上，取消不必要的贸易监管、许可和程序要求，实施更高水平的贸易自由化便利化政策和制度。（1）在申报模式上，除法律法规要求必须进行申报的外，“一线”对于不涉证、不涉检的货物，采用径行放行，企业可以直接提货、发货；“二线”由以往区内外企业双侧申报制度改为区外企业单侧申报制度。（2）在区内管理上，海关取消账册管理，不要求区内企业单独设立海关账册，免于手册核销、单耗管理等海关常规监管，对区内企业实行企业自律管理，海关不干预企业正常经营活动。（3）在统计制度上，改变原有实时、逐票统计的方式，将统计数据采集手段前伸至洋山特殊综合保税区管理机构建立的公共信息服务平台，自动汇总。（4）在信息化管理上，依托上海临港新片区一体化信息管理服务平台，搭建统一规范、真实可靠的信息底账库，实现信息互联互通、数据可溯、责任可究。

2020年5月12日，上海洋山特殊综合保税区（一期）通过验收。由中国（上海）自贸试验区临港新片区管委会与上海海关共同建成的上海临港新片区一体化信息管理服务平台，开发完成9大功能板块、53个功能模块，归集67家单位1282个事项、17659个信息项，对接54家区内企业、一家区外企业及15家银行机构的数据，全部满足海关、市场监管、税务、外汇等部门信息化协同监管需要。

时任中国（上海）自贸试验区临港新片区管委会特殊综合保税区处负责人宋鹏霖表示，物理围网是必要条件，在此基础上建一体化平台是探索一种“电子围网”，数据全程打通之后看是否管得住，如果这条路行得通，“电子围网”模式有望适用到非海关特殊监管区，临港新片区内、洋山特殊综合保税区外的重点企业不必迁移到“铁丝围网”内就可适用海关特殊监管政策。

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电子围网

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