化解风险 储备“子弹”

——2021年上半年财政状况分析

一、上半年财政形势：财政整体偏紧

第一，全国财政收入增速有所放缓。进入二季度后，全国财政总收入增速开始小幅回落，6月增速为22.4%。中央和地方财政总收入增速相较于一季度末均出现小幅下滑，主要在于全国政府性基金收入增速下滑较快，6月同比增速下滑至24.1%。剔除疫情因素影响后，上半年全国财政总收入两年平均增速稳定在5.8%。其中一般公共财政收入两年平均增速小幅增长，6月增速4.2%，基本恢复至疫情前水平，主要受益于股票市场活跃带动印花税增速增长以及居民收入增长下个人所得税增速的不断升高。

一般公共预算收入和政府性基金收入变动分别呈现不同的央地特征（表1）。从一般公共预算收入来看，2021年中央和地方的财政收入同比均呈现“增长——回落”的趋势，其中地方增速下滑趋势较快，整体增速低于中央。但剔除疫情因素影响后，央地呈现完全相反的特征，地方财政收入两年平均增速逐渐上升至5.4%，且整体增速均高于中央（图1）。从政府性基金收入来看，地方政府性基金收入增速均高于中央。中央政府性基金收入累计同比增速先增后减，而地方政府性基金收入增速持续下滑，6月份增速由年初的67%下滑至24%，但剔除掉疫情因素影响之后，2021年上半年中央政府性基金收入一直处于负增长，而地方两年平均增速均维持在10%以上（图2），可以看出土地财政依然是地方政府财政收入的主要支撑力量，6月份地方政府土地收入依赖度[3]依旧高达34.6%。但受土地集中供给、土地出让征收管理变动以及房地产抵押贷款政策收紧，预计后续地方政府性基金收入增速会持续回落。

表1     中央与地方财政收入增速变动情况

图1  中央与地方一般公共预算收入增速对比（%）

数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。

图2  中央与地方政府性基金收入增速对比（%）

数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。

第二，财政支出力度较低。2021年全国财政总支出增速一直较低且持续下滑，上半年财政总支出累计同比下滑至1.08%。其中中央持续压缩本级财政支出，一般财政支出增速为2008年以来的最低值，6月份中央本级财政累计支出增速下滑至-6.9%（图3）。即使基于2020年疫情期间地方财政支出大幅缩减的低基数，2021年地方一般财政支出增速也远低于疫情前的支出增速，6月累计同比增速6.4%，两年平均增速仅为-0.1%，可以看出2021年上半年财政支出支持经济的力度较小。其中仅社保、教育和文化传媒方面的财政支出增速小幅增长，在财政支出中所占份额也逐步提升，由2020年末的29.8%提升至2021年6月份的32.6%，城乡社区、农林、交运等方面的支出均大幅缩减，自3月份以来持续负增长，意味着财政支出进一步倾向民生方面，对基建的支出力度逐渐减少。

图3 中央与地方财政总支出增速对比（%）

数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。

注：此处财政总支出为一般公共预算支出与政府性基金支出总和。

第三，赤字规模缩减，财政空间不断调整。2021年财政赤字率安排3.2%，相对2020年有所下调，财政更加倾向于常态化。2021年全国总财政收支结束两年赤字阶段开始盈余，截至5月份总财政盈余2991亿元，其中中央总财政收支顺差已超过2019年同期水平，地方财政财政赤字增速持续负增长，赤字规模已低于2019年同期水平（图4），6月份财政开始转为赤字状态，主要在于地方财政赤字的扩大，但整体赤字规模依旧小于2019年同期水平。可以看出财政政策逐渐回归常态化，上半年财政空间在不断调整，为后半年财政发力和妥善处理债务风险提供更多的财政空间。

图4  中央与地方财政总赤字规模对比（亿元）

数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。

注：此处财政总赤字为一般公共预算赤字与政府性基金赤字总和。

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