任涛：全面剖析2025年财政预算报告

作者：任涛 2025年03月11日

任涛，上海金融与发展实验室特聘高级研究员

【正文】

本文聚焦2025年财政预算报告。

一、2024年的全国财政账本是如何平衡的？

（一）2024年两本账缺口达10.43万亿（地方缺口达16.4万亿）

2025年1月24日，财政部公布了《2024年财政收支情况》，这是没有平账的情况。

1、2024年两本账缺口合计达到10.43万亿。其中，第一本账（一般公共预算）缺口为6.49万亿、第二本账（政府性基金预算）缺口达3.94万亿。

2、中央层面来看，不存在财政缺口，第一本账盈余5.97万亿、第二本账基本保持平衡，即两本账合计盈余5.97万亿。

3、地方层面来看，两本账缺口合计达到16.4万亿。其中，第一本账（一般公共预算）和第二本账（政府性基金预算）的缺口分别达12.46万亿和3.94万亿，较2023年缺口分别扩大0.54万亿和0.92万亿、较疫情前的2019年分别扩大2.19万亿和3.16万亿。

（二）外部平衡项目：超长期特别国债1万亿+地方专项债3.9万亿

财政缺口首先通过各类融资路径进行外部平衡，然后再通过各账目调入调出资金、结转资金、平衡调节基金等项目进行内部平衡。

1、2024年共计发行1万亿的超长期特别国债和3.9万亿的地方政府专项债，如果再加上2023年发行的1万亿特别国债中有5000亿安排在2024年使用，则意味着这两项融资项目合计将达到5.4万亿元。

2、同时2024年中央国债和地方政府一般债券余额分别净增4.54万亿和0.83万亿，合计约5.37万亿，与上面的5.4万亿加在一起大致有10.77万亿，显然实现平衡没有问题。

（三）内部平衡项目

1、调入及结转收入净额达到2.47万亿

除通过国债、地方政府债券等方式弥补财政收支平衡外，通过其它预算科目调入资金及使用结转结余资金等也是可选的常态路径。

（1）从全国层面来看，2024年调入及结转收入达到25802.37亿元，补充及结转支出合计达1100.37亿元，净额为24702亿元，这是2024年用到的内部平衡项目体量。

（2）从中央层面来看，2024年调入及结转收入达到8881.22亿元，补充及结转支出达到2000.37亿元，净额为6880.85亿元，这是2024年中央用到的内部平衡项目体量。

（3）从地方层面来看，2024年调入及结转收入达到17028.5亿元，补充及结转支出为2957.17亿元，净额为14071.33亿元，这是2024年地方用到的内部平衡项目体量。

2、中央对地方转移支付体量合计达到11.03万亿

2024年，中央对地方转移支付的体量合计达到110319.92亿元。其中，第一本账100397.16亿元，第二本账9882.59亿元，第三本账40.17亿元。值得一提的，2024年中央对地方第二本账的转移支付体量较2023年同比大幅增长1006.44%，这在一定程度上反映出地方政府第二本账的缺口压力非常大。

（四）2024年地方财政账本的平衡路径简析

经过上述分析之后，我们大致可以得出中央账本问题不大，需要重点考虑的是地方财政政策的平衡问题。具体看，

1、地方政府的第一本账缺口为12.46万亿，从其它科目调入及结转收入合计17028.5亿元、中央转移支付收入达100397.16亿元，平衡后的缺口为7200亿元，通过一般债券弥补。

2、地方政府的第二本账缺口为3.94万亿，地方政府专项债收入为3.9万亿、中央转移支付收入达9882.59亿元，平衡后收支盈余9439.68亿元，调入第一本账使用。

3、地方政府的第三本账收支盈余达2917亿元，中央转移支付收入40.17亿元后的2957.17亿元调入第一本账使用。

（五）中央目前手里还有3178.39亿元资金可以在2025年灵活使用

经过平账后，2024年中央及地方的第一本账没有结转收入至2025年、中央预算稳定调节基金余额为2739.22亿元，中央的第二本账结转384.97亿元至2025年使用、第三本账结转54.2亿元至下年使用，即中央在2025年还能够使用的资金余额达3178.39亿元。

二、2025年财政预算安排情况剖析

（一）5.66万亿的财政赤字规模和4%的赤字率对应今年将GDP达到141.5万亿

1、根据财政预算安排，2025年全国财政赤字规模为5.66万亿（中央和地方分别为4.86万亿和0.80万亿），较2024年增加1.6万亿元（中央和地方分别增加1.52万亿和0.08万亿）。同时，结合1.3万亿的超长期特别国债（增加3000亿元用于以旧换新）、5000亿元的特别国债（补充国有大行资本）和4.4万亿的地方专项债（增加5000亿元）等不计入赤字的政府债券来看，2025年政府杠杆规模较2024年合计增加了2.9万亿，应该说还可以。

2、2025年设定的赤字率为4%，为历年新高，如果与5.66万亿的财政赤字规模对应起来看，则意味着2025年名义GDP规模应为141.5万亿（2023年为134.9万亿），即2025年名义经济增速应达到4.89%（2024年设定为7.36%），基本也比较实际。

（二）2025年财政账本的平衡术

2025年财政预算仍然需要借助其它项目来平衡：

1、第一本账中，需要调入及结转收入金额为20555亿元。其中，中央需要调入1900亿元，地方需要调入18655亿元并从中央获得103415亿元的转移收入支持。

2、第二本账中，需要调入及结转收入金额为384.97亿元，全部为中央层面调入，地方则需要从中央层面获得12681.03亿元的转移收入支持（较2024年执行的9882.59亿元增加2798.44亿元、连续两年中央在第二本账上对地方的转移收入体量达到万亿级别）。

3、第三本账中，需要结转收入金额为54.2亿元，调出第一本账合计3559.16亿元（中央调出900亿元、地方调出2659.16亿元），地方需要从中央获得33.86亿元的转移收入支持。也即，第三本账仍然需要在一定程度上支持第一本账和第二本账。

也即，2025年的财政平衡项目分别为中央对地方转移支付收入116129.89亿元（同比增长5.27%）、调入及结转收入净额17435.01亿元、超长期特别国债收入1.3万亿、特别国债收入5000亿元、地方专项债收入为4.4万亿。

（三）关于1.8万亿的特别国债

和2024年1万亿特别国债相比，2025年特别国债体量达到1.8万亿（超长期特别国债1.3万亿和5000亿元用于补充国有大行资本的特别国债）。从财政账本来看，以上1.8万亿的特别国债均纳入中央第二本账本，即对地方账本没有实质影响。

就1.3万亿超长期特别国债而言，有8000亿元用于支持“两重”项目、5000亿元用于支持“两新”政策（3000亿元用于支持消费品以旧换新、同比增加1500亿元）。

（四）2025年税收收入和非税收入预算较2024年分别增长3.71%和下降14.17%

根据2025年预算安排，2025年计划实现税收收入181460亿元，较2024年执行数增长3.71%，略高于2023年执行数，即在2024年基础上有一定恢复性增长。同时，好消息是2025年大幅下调了非税收入的预算数，即较2024年的44730.11亿元大幅下调14.17%至38390亿元，如果这一预算能够得到落实，则对经济来说是好消息。

三、2025年财政政策思路

（一）目前财政领域存在哪些问题？

在2025年财政预算报告中，直指目前财政领域存在的一些问题：

1、税收收入下滑、土地出让收入继续回落，导致地方财政收支矛盾较为突出。

2、政府投资项目在投向和结构上存在一定问题。

3、资金资产资源的统筹力度和使用效益不高。

4、防范新增隐性债务、化债不实、挪用专项债券资金等债务依然很重。

以上问题意味着，接下来财政监督力度仍会比较大。

对2025年财政收支形势来看，依然会比较严峻，通缩及国内需求不足会对以现价计算的财政收入持续产生影响、部分行业增长放缓和三资盘活空间收窄等因素影响财政收入。

（二）兜牢“三保”底线：县级为主、市级帮扶（兜底）、省级兜底的责任体系

2025年财政预算报告再次明确要兜牢“三保”底线，健全县级为主、市级帮扶（兜底）、省级兜底的责任体系…足额安排“三保”支出预算，其中明确2025年安排均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金27340亿元和4795亿元，而政府工作报告提出要严格落实分级保障责任，应该说这还是能够在一定程度上支持兜牢“三保”底线的，地方财政压力也会得到一定程度的缓解。

（三）地方债务风险化解方面：坚持在发展中化债、在化债中发展

在地方债务风险化解方面，在2024年推出的12万亿化债举措中，2025年政府工作报告和财政预算报告进一步提出“坚持在发展中化债、在化债中发展”，具体包括动态调整债务高风险地区名单、支持打开新的投资空间及加快剥离地方融资平台政府融资功能。

这意味着，发展的优先地位要高于化债本身，同时前期因债务风险较高而在投资方面受到政策约束的地区也会逐步解开投资端限制。此外，财政预算报告还提出要将隐性债务置换与地方政府融资平台转型结合起来，意味着地方融资平台的转型重组步伐预计也会加快。

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