2025年《政府工作报告》提出，“一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展”。而2023年10月召开中央金融工作会议则要求，“及时处置中小金融机构风险”；2024年12月召开的中央经济工作会议重申，“稳妥处置地方中小金融机构风险”。相比之下，2025年《政府工作报告》强调“一体推进”，既体现党和国家对化解中小金融机构风险的重视，又突出下一阶段中小金融机构转型发展的重要意义。

政策导向升级  风险化解道阻且长

处置风险与转型发展是当前中小金融机构的两大任务，处置风险为转型发展奠定基础，转型发展为处置风险创造有利条件。从长远看，中小金融机构高质量发展是防范化解风险的根本举措。下一步，应综合施策、协同发力，积极稳妥处置中小金融机构风险，加快推进中小金融机构转型发展。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，金融管理部门按照“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”的基本方针，有序处置化解了一批影响大、带有紧迫性、全局性的突出风险点，防范化解重大金融风险工作取得积极进展。中小金融机构是我国金融体系的重要组成部分，对区域经济发展、社会稳定以及金融生态完善起着不可或缺的作用。在防范化解重大金融风险过程中，中小金融机构风险也得到了有效处置。

近年来，中小金融机构改革化险工作力度明显加大。金融管理部门采取重组合并、补充资本等措施，加快中小金融机构风险处置。例如，有序推进农村信用社改革，加快村镇银行结构性重组，浙江、广西等地组建省级农商联合银行，辽宁、海南等地组建省级农商银行。《中国金融稳定报告（2024）》显示，2023年末，“红区”（风险较高状态）银行共357家，资产规模7.05万亿元，资产规模占比为1.78%，机构数量和资产占比较2019年明显降低。金融监管总局披露的数据也显示中小银行资产质量稳中向好，风险持续化解。

但在实际推进过程中还仍存在一些不足和问题。目前，全国共有中小银行超过3600家，中小金融机构风险复杂性、关联性和传染性强，化解中小金融机构风险任重道远。

经济下行加剧中小金融机构风险。2024年我国国内生产总值同比增长5.0%，宏观经济正在恢复回升。但当前我国经济运行仍面临不少困难和挑战，如国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力等。经济是肌体，金融是血脉，两者共生共荣。中小金融机构与宏观环境和区域经济息息相关，中小金融机构风险更是与地方经济生态环境紧密交织。经济下行压力尤其是房地产和地方债务风险正在逐步向金融领域传导，给地方中小金融机构稳健发展带来挑战，进而加大中小金融机构风险。

地方处置金融风险面临掣肘。处置金融风险往往需要大量的资金支持，如对陷入困境的金融机构进行注资、对不良资产进行收购等。然而，受地方债务负担较重等因素制约，地方政府可用于处置金融风险的资金往往相对有限。尤其是一些经济欠发达地区，由于财政收入有限，债务负担相对更重，地方政府可能无法提供足够的资金支持，导致风险中小金融机构改革重组难以顺利推进。此外，地方政府金融监管部门也可能存在监管手段缺乏、专业人才不足等问题，日常监管中不能及时有效地发现风险，进而影响了处置风险的进程。

与此同时，金融监管央地协同有待加强。中央与地方在金融监管和风险处置等方面的职责边界尚未完全清晰。在实际工作中，中央金融管理部门与地方党委、政府协调不足的情况时有发生。本轮农信社改革中，在部分省份出现了顶层设计不到位、研究筹划不周全等问题，导致改革化险过程出现反复。

构建风险处置与转型发展的协同机制

《政府工作报告》强调要一体推进中小金融机构风险处置和转型发展，其关键是正确认识和准确定位中小金融机构。中小金融机构在我国金融体系中具有不可替代的独特作用，不只是大型金融机构的补充。下一阶段，中央和地方都应转变观念理念，加强协同、紧密协作，落实好《政府工作报告》部署，以改革精神加快推进中小金融机构转型发展，积极稳妥处置好中小金融机构风险，并从根源上解决中小金融机构发展的体制机制问题。

完善顶层设计，加快中小金融机构改革化险

一方面，应进一步完善中小金融机构改革化险的顶层设计。农村信用社改革是当前中小金融机构改革化险的重点。建议在国家层面出台指导意见，加强对农村信用社改革的统筹安排，明确改革化险应坚持的原则、方向、规则、步骤。对村镇银行结构性重组也应进行系统部署，农村资金互助社等应加快市场化退出。同时，应唱响中小金融机构改革化险“光明论”，引导舆论全面正确看待中小金融机构，不断增强市场对中小银行的信心和信任。

另一方面，因地制宜，按照“一省一策”原则设计中小金融机构改革化险方案。例如，对农村信用社改革，各省份要根据不同情况，兼顾促进发展和防范风险双重目标，探索新机制、新模式。在改革过程中，不同地方改革的重点和次序应有所不同。比如，中西部和东北地区应将化解风险放在首位，适当组建市级农商银行和省级农商银行；而东部地区应发挥好“大平台、小法人”特色优势，提升法人机构竞争力。

加大政策支持，优化中小金融机构发展环境

在政策层面一视同仁对待大型金融机构与中小金融机构，优化中小金融机构发展环境，推动中小金融机构稳健可持续发展，是治本之策。一是重视中小金融机构作用，准确定位中小金融机构，推动中小金融机构差异化、内涵式发展，真正成为多层次、广覆盖金融机构体系的重要部分。二是持续优化中小金融机构的政策与监管环境。一方面，应逐业逐行逐单位强化金融监管，惩治金融乱象和腐败行为，大力打击非法金融活动，规范中小金融机构竞争秩序；另一方面，应对中小金融机构实施差异化监管，支持中小金融机构发挥市场化的机制优势，灵活高效地服务好小微企业和居民大众。三是提升中小金融机构资本和科技能力。加快建立中小金融机构资本补充的长效机制，继续支持优质中小金融机构公开上市，持续拓宽资本补充渠道和方式；支持中小金融机构合理申请业务资质和牌照，夯实发展基础。如支持城商银行、农商银行在省会城市等设立研发中心，提升数字化水平；鼓励有实力的全国性银行、消费金融公司向中小金融机构输出科技力量。

完善金融法治，保障中小金融机构风险处置

中央金融工作会议提出“要加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法，为金融业发展保驾护航”。下一步，应加快出台《金融稳定法》，设立金融稳定保障基金，建立起更加市场化的维护金融稳定和金融风险处置机制。明确中小金融机构风险处置原则、职责、措施和工具，给予处置部门相应的法律授权，包括依法对被处置机构实施促成重组、接管、托管等，行使被处置金融机构的经营管理权；向第三方机构转移被处置金融机构的部分或者全部业务、资产和负债等。同时，应尽快制定存款保险基金管理使用实施细则，细化存款保险基金管理机构职责范围，明确存款保险基金使用的处置原则、处置方式、处置程序等，丰富存款保险机构救助措施并明确被救助机构对应义务，进一步发挥好存款保险的流动性救助作用。还应特别关注有较大概率出现流动性风险苗头的中小金融机构，提早调整和预警，做好应急预案安排。

此外，应进一步加强金融监管的央地协同，提高中小金融机构风险处置效率，协同推进转型发展。2025年政府工作报告要求，“健全金融监管体系，加强跨部门合作，强化央地监管协同”。2023年8月，中国人民银行在31个省份的分支机构正式挂牌。2024年4月，金融监管总局县域监管支局统一挂牌，“四级垂直”的金融监管组织架构正式运行。与此同时，地方政府金融监管体制改革加速落地，全国31个省份的地方金融管理局已经全部完成改革，挂省委金融委办公室、地方金融工委、地方金融管理局三块牌子。应根据金融市场变化和监管实践经验，及时优化完善央地监管职责体系和职能分工，加快构建央地双层、分工协同的地方金融监管新模式，以适应中小金融机构风险处置与转型发展一体推进的新需要。

当然，中小金融机构自身要充分发挥好主体作用，坚持差异化战略定位和路径，加快转变体制机制，加强人才引进和培养，不断完善公司治理，深化数字化转型，因地制宜做好金融“五篇大文章”，增强转型发展与风险防控的内生能力。