任   涛，上海金融与发展实验室特聘高级研究员

夏子航，珠海华发投控集团战略创新部副总经理

近年来，横琴粤澳深度合作区（以下简称深合区）在跨境金融体制机制建设、便利民生金融领域创新以及丰富金融业态方面取得一定成果，但随着深合区建设逐步迈入深水区，先前基于产品“管道式”的互联互通已经很难适应未来发展，如何更稳健有效地推动深合区与澳门特别行政区（以下简称澳门）在规则上的衔接已变得非常迫切。本文深入分析琴澳跨境金融创新面临的问题，提出政策建议。

一、深合区金融业发展现状

（一）澳门金融业基本情况

目前，澳门金融业已跃居澳门第二大产业，仅次于博彩业。整体上看，澳门金融业以银行业和保险业为主。近年来，为推动经济适度多元，澳门金融管理局持续推动丰富澳门金融业态，澳门金融业已涵盖券商、公募基金、私募基金、融资租赁等多个业态。截至2024年中，获许可于澳门经营的金融机构共101家，较2019年新增了14家。

截至2024年中，澳门金融业的体量合计不足3万亿澳门元，整体偏小。其中，体量最大的银行业总资产为2.45万亿澳门元，仅随其后的保险业总资产约为0.27万亿澳门元，获批准的私人退休基金的总资产净值为446亿澳门元。不过，目前澳门金融业的体量已是澳门经济体量的8倍左右、澳门金融管理局体量的11倍左右，故体量偏小的澳门金融业实际上蕴藏着巨大能量。

（二）深合区金融业基本情况

2024年上半年，深合区金融业增加值达84亿元，贡献了深合区GDP的33.7%。截至2024年7月，深合区中外资金融机构本外币存贷款余额分别达2124亿元和1923亿元。截至2024年7月，深合区共有金融类企业合计656家，持牌金融机构（含分支机构）、地方金融组织和私募基金管理人分别达81家、45家和530家，其中澳资背景分别3家、3家和8家。深合区内在中基协存续登记的私募基金管理人管理基金规模达6422亿元，其中澳资私募基金管理人管理基金规模达11亿元，占比仅为0.17%。因此，受跨境监管限制，为深合区内各类市场主体提供金融服务的金融机构多为非澳资背景，澳资金融业在深合区的参与度仍需进一步加强。

二、琴澳跨境金融创新主要问题分析

自“横琴金融30条”（以下简称“金融30条”）发布以来，社会各界积极响应，主动参与并推动相关举措在深合区的落地实施。不过受制于多重因素，当前琴澳跨境金融运行存在诸多难点和堵点，推动琴澳创新性跨境金融措施能力有待进一步提高。

（一）跨境金融监管体制尚未真正形成

跨境金融同时涉及在岸与离岸的双重监管体制与金融环境，具体推进过程中面临的问题往往比较复杂，沟通的频次和层级亦需要大幅提升，仅靠联合工作组无法满足琴澳跨境金融业务发展需求，需借鉴国内外先进经验，结合深合区实际，进行优化并大胆实验、积极推广，加快完善相关政策机制，进一步深化深合区金融领域开放。

（二）跨境投融资管道建设不够深入

“金融30条”明确提出通过构建多功能自由贸易账户系统，创新跨境金融管理，探索跨境资金自由流动途径。现阶段，跨境投融资管道建设相关创新实践成果较少，琴澳两地间金融市场的互联互通有待提升，仍需加大探索开发建设力度，助力澳门、深合区以及大湾区实体经济发展。

例如，多功能自由贸易账户（EF）是琴澳跨境金融监管体系和跨境投融资管道的重要支撑，也是中国金融业对外开放的一次积极创新，但目前EF试点的参与范围及适用范围相对较窄，开立EF账户的门槛总体偏严，市场主体对EF账户的认知还有待提升，同时EF账户在推动中国金融市场对外开放过程中的支撑力度亦有待加强。

（三）金融业态不够完善

目前，深合区大型法人金融机构较少，缺少证券、期货、理财等辐射力强的核心金融牌照，难以对澳门经济适度多元形成有力支撑，后续应考虑引入核心金融牌照落地深合区，加快现代金融业发展进程。

同时，在现行琴澳跨境金融监管体制下，澳门金融业无法直接在深合区提供金融服务，也在一定程度上降低了澳门居民、市场主体在深合区工作、生活、就业、创业的积极性。

（四）便利化水平仍有待提高

目前深合区民生金融创新实践应用场景较少，未能覆盖粤澳居民日常工作生活，粤澳居民很难真切地体会到跨境民生金融创新带来的便利化。与此同时，当前深合区金融市场规模有限、金融业的“含澳量”以及适配的金融人才均明显不足，作为在岸“身份”的深合区需要承担很多离岸职能，而向澳门居民和市场主体提供离岸金融服务存在很多体制上的障碍。

三、政策建议

（一）完善深合区金融监管规则

建议借鉴欧盟单一通行证制度，对“金融30条”给予相应优化，以破除目前在深合区与澳门之间存在的市场准入壁垒，实现两地金融要素高效便捷流动，助力澳门经济适度多元发展、推动深合区成为粤港澳大湾区的重要增长极。

一是将深合区作为单一通行证制度试点地区。目前，内地对跨境交付类金融服务的开放仍然采取审慎的态度，实行较为严格的地域边界监管。考虑到深合区目前经济体量小、产业结构单一、历史包袱少、风险总体可控、试错空间大，建议考虑将深合区作为单一通行证制度试点地区，优先承诺开放跨境交付类金融服务，允许港澳金融机构直接面向深合区内的市场主体和居民提供金融服务。同时，可以考虑借鉴欧盟的经验，对于在深合区开展相关业务的金融机构适用于澳门监管要求。

二是将“金融30条”与CEPA框架更好融合。CEPA框架下的服务贸易协议《关于内地在广东与香港/澳门基本实现服务贸易自由化的协议》明确港澳金融机构可以优于WTO一般条款的条件进入广东市场，并通过负面清单与正面清单的方式对设立自由和服务自由进行限定。但是“金融30条”与CEPA框架的内地负责部门并不统一，相关金融服务放开的承诺在具体推进时可能会面临一些问题，为此建议将“金融30条”与CEPA框架更好融合，考虑到CEPA框架下的服务贸易协议基本每隔五年会进一步修订，建议“金融30条”也顺势根据港澳金融机构的诉求进行相应修订完善。

三是建立覆盖深合区与澳门的统一监管机制。当前深合区的金融业务开展适用于内地监管规则，考虑到内地金融监管属事权，使得在深合区开展金融业务的金融机构虽然适用和珠海相同的属地监管，且实际监管权限在中央层面，而澳门金融监管在深合区的存在感相对较低，导致深合区与澳门之间的跨境金融合作基本处于盲人摸象的阶段。为此，建议借鉴欧盟的经验，建立覆盖深合区与澳门的统一监管机制（如设立由澳门与内地监管当局共同组成的跨境金融监管合作委员会），基于最低限度协调原则与母国（经济体）控制原则对跨境金融合作进行监管。与此同时，可考虑在跨境金融监管合作委员会的基础上，强化金融合作互认机制，明确内地与澳门都能接受的最低限度监管标准，一方面为开展跨境金融服务提供助力，另一方面也可以为内地金融对外开放提供经验借鉴。

（二）拓宽各类跨境投融资渠道

一是加快推动澳门国际债券市场建设。鼓励企业在澳门发行各类债券，支持探索开发更多创新债券品种，利用离岸资金支持深合区实体产业发展。同时，琴澳银行机构可作为境内外协调人、受托管理人、支付代理人等为债券发行提供全流程服务。

二是探索跨境资产业务创新发展。鼓励深合区金融机构探索融资租赁资产、保理资产等跨境资产转让业务，扩大跨境资产转让业务范围及转让资产类型，优化业务流程，并探索发展线上市场交易等创新模式。

三是扩大深合区多功能自由贸易账户政策试点范围。支持深合区财务公司、金融租赁公司等探索开立多功能自由贸易账户，开展如跨境融资、跨境资产转让、资本项下自由汇兑、集团境外外币资金归集等资本跨境流动新模式与路径。

四是支持设立QFLP、QDLP等资金自由流动新模式。探索拓展QFLP试点投资范围，允许投向夹层投资、私募债、不良资产等领域，积极引入境外资金支持深合区四大重点产业项目发展。同时，鼓励设立QDLP、海外人民币投贷基金等对澳门中医药、高科技等领域企业开展投资。

五是持续提高跨境汇兑便利化水平。通过拓宽经营主体结算渠道、简化企业进口支付操作流程及审核要求等机制、定制个性化资金结算服务、提供多样化跨境资金收付通道等方式，进一步深化贸易结算便利化。

（三）加速布局各类金融机构

一是支持引入核心金融牌照落地深合区。积极引入境内外知名证券公司、银行、保险、期货等大型金融机构入驻，提高深合区金融产业整体实力与影响力，为琴澳实体产业发展以及澳门经济适度多元形成有力支撑。

二是鼓励新设创新金融机构。鼓励深合区企业在琴澳新设公募基金、消费金融、融资租赁公司、财富管理公司等金融机构，为助力深合区发展财富管理建立多层次的金融牌照体系。同时支持区内金融机构探索联合澳门在深合区内设立金融机构，以此为基础探索各类跨境业务创新。

三是支持探索完善深合区各类创新金融业态。结合政策鼓励支持方向，探索推动发展跨境绿色金融标准港澳互认、跨境绿色信贷、数字人民币跨境应用、面向“一带一路”国家银团贷款等创新业态。

（四）推动开展跨境民生创新

一是加快建设服务粤澳居民的跨境核心金融服务平台。基于金融科技，支持在深合区探索搭建更多适用于跨境资金流动、民生金融互通以及其他跨境应用场景的跨境金融科技平台以及数据交互平台，推动粤澳两地企业、金融机构、居民个人的信息及数据互通与共享。同时，加快推动琴澳银行机构接入粤澳跨境数据验证平台，推动跨银行、多场景验证突破，并将跨境验证服务推广到跨境就业、置业贷款、医保支付等更多场景。

二是加大服务澳门居民生活的金融支持力度。围绕“澳门新街坊”载体，支持金融机构入驻“澳门新街坊”或通过设立相关营业网点，为“澳门新街坊”的澳门居民提供购房贷款、外币收结汇、跨境人民币便利化结算等全方位、一站式的金融服务。

三是开发各类便利澳门居民的跨境金融产品服务。鼓励深合区内金融机构开展跨境理财通、跨境财富管理等业务满足琴澳居民财富管理需求，鼓励深合区保险机构联合澳门保险机构探索研究针对澳门居民的特色跨境保险创新产品，鼓励深合区内银行、证券、保险、基金等机构联合开发面向澳门居民的特色化创新型跨境产品及服务。

（五）探索开展金融监管创新

一是探索进一步扩大对澳门金融机构准入开放。探索放开澳门银行业保险业等金融机构在深合区内新设法人机构、分支机构、专营机构等以及展业的相关监管限制，并探索降低澳门企业参股区内金融机构的准入门槛，扩大对澳门金融服务领域开放，有效促进琴澳金融市场互联互通。

二是探索琴澳金融领域改革开放创新机制。结合“监管沙盒”在国内试点经验，进一步优化相关机制并在深合区内积极推广，引导持牌金融机构在依法合规、保护消费者权益的前提下，推动金融科技守正创新，赋能金融服务提质增效。

三是加速琴澳金融人才资格互认研究。在符合监管规定前提下，探索在CEPA框架下对经澳门金管局批准许可的银行、保险机构董事、监事和高级管理人员，经监管部门备案后即可在深合区内相应的金融机构任职。同时，简化境外金融人才准入条件，鼓励深合区金融机构聘用具有澳门等境外执业资格的金融人才。