曾刚，上海金融与发展实验室首席专家、主任

近日，《“十五五”规划建议》解读及银行业“十五五”发展展望研讨会在上海金融与发展实验室以线下线上结合的方式成功举行。研讨会由上海金融与发展实验室、浦江银行业论坛主办、亚联咨询协办，《中国金融》杂志提供媒体支持。上百位来自银行业、证券公司及知名研究机构的权威专家和战略研究条线负责人，共同探索银行业未来五年的发展趋势和战略蓝图。

上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚从“十五五”期间银行业监管环境视角出发，结合近期金融领域学习贯彻二十届四中全会精神及金融街论坛相关监管部门领导的发声情况，对“十五五”期间的金融改革和监管政策做了深入而全面的分享。在当前国内外经济形势复杂多变、金融风险防控压力依然存在的背景下，理解并把握监管导向对于银行业机构的战略规划和业务布局具有重要的指导意义。

一、“十五五”规划的战略转变与核心要义

（一）规划建议的分析

四中全会公报以及“十五五”规划建议中，明确了下阶段国家战略推进和和政策着力的重点。这些表述不仅反映了我国经济社会发展阶段的转换，更体现了党中央对当前和未来一段时期发展形势的深刻洞察。

首先，未来更加强调稳中求进工作总基调。在经济发展的新阶段，“稳”字当头成为工作的首要原则，要稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，牢牢稳住经济基本盘。这一要求的提出，既是对当前经济下行压力的积极回应，也是为未来发展夯实基础的战略选择。

其次，首次增加统筹国内国际两个大局的表述，以强大国内市场为主，充分表明了应对国际形势不确定性的坚定决心。在全球经济格局深刻调整、地缘政治风险上升的背景下，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，成为确保国家经济安全和可持续发展的必然选择。

再次，“推动人的全面发展、全体人民共同富裕”由2035年远景目标前置到“十五五”时期的发展要求，表明早日实现这一愿望的意愿更加迫切。这不仅体现了以人民为中心的发展思想，也为金融服务民生、促进共同富裕提供了明确方向。

值得注意的是，“十五五”规划首次在基本原则中明确指出坚持有效市场和有为政府相结合，标志着发展经济学理论在中国特色社会主义市场经济建设实践中的进一步深化。同时，统筹发展和安全被摆在更加突出的位置，强调维护安全和稳定的极端重要性，为防范化解重大风险提供了根本遵循。

（二）高质量发展的核心导向

在主要目标方面，“十五五”规划整体以高质量发展为核心导向，特别增加了科技自立自强水平大幅提高的要求，突出强调科技兴国战略。重点任务更加突出构建现代产业体系、促进科技创新、推动高水平对外开放等高质量发展要求。这一转变意味着，粗放式的规模扩张已不再适应新时期的发展需要，质量、效率和创新将成为衡量发展成效的关键指标。

二、银行业深度融入高质量发展大局

（一）服务实体经济的根本宗旨

从近期2025金融街论坛传递的政策信号来看，金融监管总局将着力提升经济金融适配性，推动构建直接融资与间接融资协同、投资于物与投资于人并重、融资期限与产业发展匹配、国内市场与国际市场联动的金融服务新模式。这就要求银行业机构必须更加精准地把握实体经济的融资需求特征，提供更加多元化、个性化的金融服务。

（二）银行业服务高质量发展的重点

“十五五”期间，银行业机构应根据区域产业体系发展特色产业金融业务，这既是差异化竞争的需要，也是服务地方经济的必然要求。

第一，发展支持新质生产力和科技创新的科技金融业务。新质生产力是以科技创新为主导、实现关键性颠覆性技术突破的先进生产力形态，其发展需要长期、稳定的资金支持。商业银行应建立健全科技金融服务体系，完善对科技型中小企业的金融支持机制，通过投贷联动、知识产权质押融资等创新方式，破解科技创新企业的融资难题。

从实践来看，科技金融已成为银行业转型发展的重要方向。大型银行、股份制银行、城市商业银行等银行业机构在加大科技信贷投放的同时，不断创新服务模式，深耕新兴产业，有力推动了新质生产力的发展。银行机构应结合自身资源禀赋和区域产业特色，找准科技金融的切入点，形成具有比较优势的特色业务。

第二，围绕惠民生和促消费拓展业务空间。在“推动人的全面发展、全体人民共同富裕”目标前置的背景下，银行业应更加积极地服务民生需求，支持居民消费升级。这包括：发展普惠金融，提高金融服务的可得性和便利性；创新消费金融产品，支持新型消费、绿色消费；加强养老金融服务，满足人口老龄化背景下的多元化养老需求等。

第三，深耕乡村振兴金融服务。乡村振兴战略是实现共同富裕的重要途径，也是银行业服务“三农”的重大机遇。其中，区域性中小银行应发挥扎根基层的优势，创新农村金融产品和服务模式，支持农业现代化、农村产业融合发展及美丽乡村建设。

第四，促进双向贸易和投资。在高水平对外开放的新格局下，银行业应积极支持企业“走出去”和“引进来”，提供便利的跨境金融服务，助力构建新发展格局。

第五，发展绿色金融业务。绿色发展是高质量发展的内在要求，银行业应加大对绿色产业、清洁能源、节能环保等领域的信贷支持，助力实现碳达峰、碳中和目标。

第六，服务区域协调发展。银行业机构应结合区域发展战略，支持京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等国家重大战略的实施。

三、防风险、强监管、促高质量发展工作主线

（一）加快金融强国建设的目标

从近期金融监管部门学习贯彻二十届四中全会精神的相关信息来看，加快金融强国建设是“十五五”期间金融工作的核心任务，体现了党中央对金融工作的高度重视和战略谋划。二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》专门就加快建设金融强国作出重要部署，为“十五五”时期的金融工作提供了根本遵循。预计“十五五”时期，金融监管部门将牢牢把握防风险、强监管、促高质量发展的工作主线。

（二）防范化解重点领域系统性风险

在防风险方面，主要是防范房地产、地方政府债务、中小金融机构等领域的系统性风险。这些领域是当前金融风险相对集中的区域，必须高度重视、妥善处置。具体来看：

房地产领域，加快构建与房地产发展新模式相适应的融资制度。2025年以来，城市房地产融资协调机制落地见效，“白名单”项目审批通过贷款超5万亿元，房地产市场出现积极变化。银行业应适应房地产市场供求关系的重大变化，优化房地产金融服务，支持刚性和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展。

地方政府债务方面，统筹做好地方债务风险防范化解工作。“十五五”时期，地方政府隐性债务治理将有大突破，各级政府和金融机构应密切配合，通过多种方式稳妥化解存量债务，严控增量债务，建立健全防范化解地方政府债务风险的长效机制。

中小金融机构方面，将继续稳妥有序推进兼并重组、减量提质。近年来，通过综合运用在线修复、兼并重组和市场退出等方式，高风险中小银行数量较峰值明显压降，中小金融机构风险明显收敛。“十五五”时期，这一工作将继续深入推进，加大不良资产处置和资本补充力度，丰富处置资源和手段，保障金融体系稳健运行。

（三）强监管降低经营层面风险

强监管主要是指降低金融机构经营层面的风险，这是维护金融稳定的重要保障。预计金融监管部门将持续提升金融监管效能，加强多边和双边协调，织密全球金融安全网。

具体而言，监管部门将引导金融机构树牢正确的经营观、业绩观、风险观，苦练内功、降本增效，坚决纠正无序竞争行为，切实维护健康公平的金融秩序。这就要求银行业机构必须摒弃短期行为和规模冲动，真正将风险管理摆在首位，建立健全全面风险管理体系。

四、银行监管的三个重大导向

聚焦到银行业领域，从近期金融监管总局领导在金融街论坛上的相关讲话分析来看，“十五五”期间，银行监管导向将主要聚焦于经济金融适配性、深化改革扩大开放、统筹金融发展和安全等三个方面。

（一）提高经济金融适配性

提高经济金融适配性，核心在于实现金融供给与实体经济需求的精准对接。一是促进金融高效服务现代化产业体系建设和新质生产力发展。这要求银行业机构深入研究现代产业体系的特征和融资需求，创新金融产品和服务模式，加强对战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业的支持力度。二是有力支持构建新发展格局。银行业应围绕畅通国内大循环、促进国内国际双循环，优化信贷结构，加大对扩大内需、供给侧结构性改革、创新驱动发展等领域的金融支持。三是积极推动金融服务更多、更公平惠及人民群众。包括发展普惠金融、养老金融、绿色金融等，让金融发展成果更好地惠及广大人民大众。

（二）深化改革扩大开放

深化改革、扩大开放是激发金融活力、提升竞争力的关键举措。

第一，引导不同类型、不同规模的机构找准定位、专注主业、错位竞争，实现特色化经营、差异化发展。在“十五五”时期，多层次、广覆盖、差异化的金融机构体系将日益完善，大型机构主力军和压舱石地位和作用更加突出，中小机构服务当地、特色发展取得实效。

预计监管部门将引导银行业机构根据自身资源禀赋、市场定位和服务对象，选择差异化的发展路径，避免同质化竞争，共同构筑多元有序、健康持续的金融生态。这对于优化金融资源配置、提高金融服务效率具有重要意义。

第二，引导金融机构筑牢正确的经营观、业绩观、风险观，苦练内功、降本增效。在利率市场化深入推进、息差持续收窄的背景下，银行业必须转变发展方式，从规模扩张转向质量提升，从粗放经营转向精细管理。要加强成本管控，提高运营效率，增强核心竞争力。

第三，坚决纠正无序竞争行为，切实维护健康、公平的金融秩序。无序竞争不仅扰乱市场秩序，也增加金融风险。监管部门将加大对违规经营行为的查处力度，持续营造公平竞争的市场环境。

第四，开拓金融业高水平开放新局面。要不断提高中资机构跨国经营管理能力，积极参与国际金融治理改革，提升我国在全球金融体系中的地位和影响力。

（三）统筹金融发展与安全

统筹金融发展与安全是金融工作的永恒主题。在“十五五”时期，这一要求被提升到前所未有的高度。

第一，筑牢风险防控的坚固屏障。健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系，提高风险早期识别和处置能力，坚决守住不发生系统性风险的底线。

第二，稳妥有序推进中小金融机构兼并重组、减量提质。这是优化金融机构布局、提升金融体系稳健性的重要举措。要坚持市场化、法治化原则，因地制宜、分类施策，推动中小金融机构走高质量发展之路。

第三，加大不良资产处置和资本补充力度。要拓宽不良资产处置渠道，丰富处置工具，提高处置效率。同时，要多渠道补充银行资本，增强抵御风险的能力。

第四，加快构建与房地产发展新模式相适应的融资制度，助力化解地方政府债务风险。这两个领域是当前金融风险的重点，必须统筹施策、标本兼治。

第五，加强多边和双边协调，织密全球金融安全网。在全球化背景下，金融风险具有很强的传染性和外溢性，必须加强国际合作，共同维护全球金融稳定。

第六，多措并举，持续提升金融监管效能。要完善金融监管体系，强化监管协同，提高监管的前瞻性、精准性、有效性。

在当前国内外经济形势复杂多变、金融风险防控压力依然存在的背景下，银行业机构应深刻领会党中央决策部署，准确把握“十五五”期间监管政策导向，坚持以服务实体经济为宗旨，以高质量发展为主题，以改革创新为动力，以防范化解风险为底线，找准自身定位，发挥比较优势，走特色化、差异化的发展道路。

来源：上海金融与发展实验室